當前位置: 首頁 > 中農成果 > 中農研究

當前農村信訪的基本趨勢與主要問題 ——基于全國31個省的263個村3844位農戶的調查

作者:張慧慧 王廣帥 任 路等  責任編輯:王晨輝  信息來源:中國農村研究院  發布時間:2019-06-15  浏覽次數: 2246

信訪法治化建設是保障人民群衆合理訴求、密切黨群幹群關系的現實需要,是破解信訪工作中“信訪不信法”、“信鬧不信理”和惡意鬧訪、纏訪等問題的根本途徑。近十年來農村信訪呈現如下特征:上訪增速減緩,但有效處理率有待提升;上訪頻次下降,但上訪層級逐漸升高;土地糾紛上訪漸穩,但拆遷糾紛類上訪上升。為此,調研組建議:善用法治資源,緩解上訪壓力;增強主體能力,降低上訪概率;重視信訪處理,避免重複上訪。

2018年中央一号文件提出:“要增強基層幹部法治觀念、法治為民意識,提高農民法律素養,健全農村公共法律服務體系,從而建設法治鄉村。”推進信訪法治化建設是貫徹依法治國方略、加快鄉村法治建設的必然要求。為掌握當前農民上訪的基本态勢,2017年7-9月,華中師範大學中國農村研究院依托“百村觀察”項目,圍繞“農民權利意識和維權行為”對全國31個省的263個村莊3844位農戶進行了問卷調查和深度訪談,并綜合利用2008-2016年連續性數據進行比較研究。調查發現:近年來農民上訪整體趨勢趨于緩和,但處理能力有待提升;上訪頻次下降,但上訪層級逐漸升高;土地糾紛上訪漸穩,但拆遷糾紛類上訪上升。為此,調研組建議:善用法治資源,緩解上訪壓力;增強主體能力,降低上訪概率;重視信訪處理,避免重複上訪。

一、上訪增速減緩,但有效處理率有待提升

從受訪村莊來看,從2008至2010年,有村民上訪情況發生的樣本村莊比重分别是33.80%、33.0%、22.80%,3年中下降了11個百分點;2011及2013年上訪率有所回升,占比分别為26.50%、28.90%;2014至2016年,有上訪發生的上訪比重依次為21.0%、22.22、21.30%,均穩定在兩成左右;整體看來,2008至2016年9年中發生上訪事件的村莊數量呈波動下降趨勢。從受訪農戶來看,2012年農民上訪比率為4.10%,2016年下降至2.00%,下降了2.10個百分點。

從上訪事件的處理結果來看,從2010到2013年,受訪村莊村幹部表示上訪事件得到處理的比重分别為72.34%、61.82%、57.45%、33.33%,呈急劇下降的趨勢;2014至2016年有回升趨勢,占比分别為58.18%、68.33%、77.59%,但不容忽視的是其處理率依然不足八成。與此相對應,2010至2013年4年中,表示上訪事件沒有得到處理的村莊占比逐年升高,依次為21.28%、27.27%、27.66%、54.17%,其中2013年未處理的占比超過五成;2014至2016年,上訪事件未處理的占比有所下降,分别為21.82%、10.00%、10.34%,但各年份未處理的比重依然均高于一成。從個體農民來看,2016年,43.48%的農民上訪問題未得到解決,相比2014年上漲了20.06個百分點,同年另有近兩成上訪農戶問題僅得到部分解決。可見,近年來農民上訪整體呈下降趨勢,但農民上訪的回應與解決情況不太樂觀,針對農民上訪的處理力度與效度有待提升。

二、上訪頻次下降,但上訪層級逐漸升高

觀察農民上訪的頻次發現,2008至2016年,發生1次上訪的村莊占比均超過三成。發生2次上訪的村莊占比九年間由14.90%波動上升至37.50%。發生4次及以上上訪的村莊占比分别為44.70%、37.10%、25.50%、25%、22%、32.90%、17.90%、17.23%、19.64%,其中,2008至2012年5年中呈逐年下降趨勢,2013年有所回升,2014至2016年又趨于下降,穩定在兩成以下;整體來看,九年中每年發生4次及以上上訪的村莊占比有下降趨勢。

從農民上訪的層級來看,在有上訪事件發生的村莊中,2009-2016年,發生村民到縣裡上訪案件的村莊最多,各年均占有效樣本的八成以上;發生到省裡上訪案件的村莊比重近年來有上升趨勢,從2009至2014年占比依次是4.97%、9.70%、6.36%、9.05%、14.71%和16.49%,整體呈上升趨勢,其中以2010年和2013年增幅較大,較上一年增長5%左右,至2016年發生到省裡上訪的村莊占比降至10.48%。整體來看,農民上訪的頻次有下降趨勢,但上訪範圍呈現出以縣級政府為中心逐級而上向外圍擴展的特征。

三、土地糾紛上訪漸穩,但拆遷糾紛類上訪上升

調查數據顯示,2010年和2011年因土地糾紛發生上訪的村莊占比均超過五成,分别為51.16%、52.83%;至2013年,此項占比下降至35.21%;2014年和2015年又有回升趨勢,占比分别35.21%、45.45%,但從多年來看,因土地糾紛而發生上訪的村莊占比整體呈下降趨勢。考察因拆遷糾紛引發上訪的村莊占比情況,2010至2014年分别為6.98%、7.55%、6.25%、7.04%、9.09%,整體呈波動上升趨勢且占比均不足一成;2015年和2016年,因拆遷糾紛發生上訪的村莊占比超過一成,分别為13.79%、10.94%。此外,勞資糾紛與村幹部腐敗是村莊發生上訪事件的另外兩個誘發因素,其占比多年間有波動上升的趨勢。

四、化解當前農村上訪壓力的幾點建議

良好的信訪秩序是推進信訪法治化建設的核心。為進一步規範上訪秩序和上訪行為,調研組建議從法治資源利用、主體能力增強、信訪處理提升三個方面入手,助推農村信訪由無序化向法治化轉變。

(一)善用法治資源,緩解上訪壓力

一是發揮農村黨員和幹部帶頭示範作用,引導農民采取合法手段維權。農村黨員和幹部是一支團結和帶動廣大群衆的隊伍,他們有着較高的政治覺悟和政治知識,在群衆當中有着較高的威望。通過“一對一”、“一對多”、“多對多”等方式實現黨員與群衆的有效溝通,及時發現上訪問題。同時,積極培育以黨員和幹部為主體的、面向農民群衆的服務組織或服務機構,将黨員、幹部和農民連在一起,真正實現幹部和村民的同呼吸、共命運。

二是聯動社會組織通力合作。農村基層社會組織作為獨立于村支兩委的第三方機構,如老人協會、農民維權組織、志願服務隊等在緩和農村矛盾、調解村莊糾紛方面發揮着重要作用,可适當加強建立農村社會組織,挖掘農村社會組織潛力。一方面,降低準入門檻,培育和發展農村社會組織。各地鄉鎮可為村莊社會組織提供一定準入渠道,創造社會組織培育孵化環境,根據具體情況将村委活動中心等場地和設施向社會組織開放。同時,設立合理激勵機制,激發社會組織化解社會矛盾、緩解上訪壓力的積極性。另一方面,明确組織功能,發揮社會組織潛力。拓寬村莊弱勢群體的利益表達渠道和矛盾化解途徑,加強基層政府與社會組織的合作力度,在維權服務、弱勢群體保護等代表特定群體表達訴求方面與社會組織開展合作,保障農村整體穩定性。

(二)增強主體能力,降低上訪概率

第一,加大農村法治宣傳力度,提高農民應用法律能力。随着農民法律意識的覺醒,當侵害自身合法權益的事情出現時,往往想到的是運用法律手段維護權益,私力救濟現象不斷減少。但是,農民往往陷入不知依據哪部法律、不知如何運用法律的窘境。因此,引入“案例教育”的方式,通過法律維權的典型案例進行剖析,并借助話劇演出、視頻播放、村莊廣播等工具對農民進行法律培訓,增強農民知法、用法的能力。

第二,擴大村民參與範圍,增強村民參與質量。農民是村莊主體,農民對政治的有效參與是了解政策與表達訴求的重要方式,也是預防非穩定性事件發生的重要環節。首先,确保村民大會、村民代表大會按照法律程序定期召開,并且給與每一個村民發表意見的機會,不搞“一言堂”、“一刀切”等強硬領導方式。其次,對于村民反映相關問題,制定反饋期限及村民評價标準,确保村民不僅能夠就村莊中事關切身利益的事情提出意見,而且能夠得到及時回應,提高問題處理效率,在源頭上解決上訪問題。

(三)重視信訪處理,避免重複上訪

一是拓寬農民利益表達渠道,及時化解矛盾。農民的利益表達渠道往往過于單一,隻能通過村民大會和村民代表會議等傳統方式,再者就是尋求私力救濟,從而導緻農民維權的非制度化、非法律化。首先,基層法院應結合當地實際情況設立專門法庭,簡化相關法律程序,專人負責定期收集農民相關維權需求,主動提供法律救濟,後期及時反饋回訪,防止矛盾反彈。其次,基層信訪部門“送訪上門”,不再坐等農民上訪,而是主動“送訪上門”,調節基層矛盾,以解決實際問題為出發點,想農民所想,急農民所急。最後,基層政府領導人定期深入群衆當中,面對面聽取農民相關利益訴求,營造一種“零距離”的溝通氛圍,建立“統一領導、部門協調、統籌兼顧、标本兼治、齊抓共管”的信訪工作格局。

二是加強基層幹部考核與管理,提升上訪處理效率。一方面,嚴格把關基層幹部選拔任用過程,充分聽取人民群衆的意見,在幹部選拔任用過程中做到嚴格的公開、公正,将操作過程進行公示,确保選拔出真正能夠為農民服務的幹部,從而提高基層幹部處理上訪問題的能力和效率。另一方面,完善權力監督機制,規範權力運行。運用群衆監督、審計監督、檢查監督、政府内部監督等多種監督方式形成無死角監督機制,确保權力為民所用,讓農民們切實感受到人民政府為人民,增強群衆滿意度。同時要健全激勵機制,将上訪處理效率納入基層幹部的考核範圍,實行“能者上,庸者下”制度。在對基層幹部進行全面考評基礎上實行獎懲分明,增強基層幹部責任感和危機感。

    http://m.juhua534688.cn|http://wap.juhua534688.cn|http://www.juhua534688.cn||http://juhua534688.cn