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中國農地産權制度改革40年:變遷分析及其啟示

作者:冀縣卿 錢忠好  責任編輯:周 潔  信息來源:《農業技術經濟》2019年第1期  發布時間:2019-06-30  浏覽次數: 6615

【摘 要】改革四十年來,中國政府在堅持農業家庭經營為主的制度框架下,不斷變革農地産權制度,農地産權制度曆經農地集體所有權與農地承包經營權“兩權分離”到新時代農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”的曆史變遷。農地産權制度變遷的過程是農地産權制度與制度環境不斷耦合的過程,它以不斷提升農地産權明晰程度且農民獲得越來越充分的土地權利為導向、在制度邊際上沿着既定路徑持續進行着農地産權制度創新,并實現了農民與政府之間的良性互動。未來農地産權制度應當按照“落實土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的要求,适時順應制度環境的變化在制度邊際上進行調适,進一步明晰農地産權并賦予農民更多更充分的土地權利,努力達成農民和政府之間的一緻同意。

【關鍵詞】農地産權制度;兩權分離;三權分置;變遷分析


一、中國農業增長的源泉:農地産權制度持續創新

改革四十年來,中國農業增長取得了舉世矚目的成就。按當年價格計算,1978年農業總産值為1397億元,2016年農業總産值為112091億元,比1978年淨增加110694億元,是1978年的80倍;1978年糧食總産量為30477萬噸,2016年糧食總産量為61625萬噸,比1978年淨增加31148萬噸,是1978年的2倍。

1978年後的中國農業增長可粗略分為四個階段:19781984年為第一階段,糧食總産量由1978年的30477萬噸增長到1984年的40731萬噸,農業總産值由1978年的1397億元增長到1984年的3214億元;19851998年為第二階段,糧食總産量由1985年的37911萬噸增長到1998年的51230萬噸,農業總産值由1985年的3619億元增長到1998年的24542億元;19992012年為第三階段,糧食總産量由1999年的50839萬噸增長到2012年的58958萬噸,農業總産值由1999年的24519億元增長到2012年的89453億元;2013年至今為第四階段,糧食總産量由2013年的60194萬噸增長到2016年的61625萬噸,農業總産值由2013年的96995億元增長到2016年的112091億元。

中國農業增長的四個階段與農地産權制度變遷的階段基本吻合。改革開放以來,中國農地産權制度曆經從人民公社制度下農地集體所有權與農地使用權“兩權合一”(1978年之前)到家庭經營制度下農地集體所有權與農地承包經營權“兩權分離”(19782012年)再到新時代農地集體所有權、承包權、經營權“三權分置”(2013年—)的曆史變遷。在“兩權分離”階段,又可大緻分為農地産權制度确立階段(19781983年)、第一輪土地承包階段(19831998年)、第二輪土地承包階段(19992012年)三個階段。衆多研究發現,中國農地産權制度的持續創新顯著地提高了農業生産效率(林毅夫,1994;黃季焜等,2012),是中國農業取得世人矚目成就的重要原因(冀縣卿等,2010;喬榛等,2006)。

近年來,為進一步促進中國農業發展,推進農業農村現代化進程,中國政府适時推進農地集體所有權、農戶承包權和農地經營權的“三權分置”。習近平同志于20137月首次明确提出要深入研究農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權三者之間的關系。201411月中共中央、國務院發布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業适度規模經營的意見》中明确将農地産權細分為所有權、承包權和經營權,進一步強調要落實農村土地集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權。

從“兩權分離”到“三權分置”的農地産權制度變遷關乎國家治理的重大變革(鄧大才,2017),與“兩權分離”的制度安排相比,“三權分置”的權利結構更為複雜,這就要求設計的“三權分置”制度裝置更為精巧。近年來,各地積極探索“三權分置”的實現路徑和實現機制(韓立達等,2017;蔡立東等,2017),并形成有所差别的“三權分置”的實踐模式(Wang等,2017),但對于如何在“三權分置”的制度框架下構建農村集體、承包農戶、土地經營者三者之間的新型權利關系,人們的看法不盡相同(肖衛東等,2016;管洪彥等,2017;張紅宇,2017)。由于“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”(諾思,1994),因此,對過去四十年中國農地産權制度的曆史變遷進行系統考察,分析中國農地産權制度何以發生由“兩權合一”向“兩權分離”再到“三權分置”的變遷,進而得出“三權分置”制度框架下如何進一步細化農地産權安排的有益啟示,無疑具有極為重要的現實意義。

二、農地産權制度何以變遷:理論分析

農地産權制度安排是當事人對制度環境的有效回應。在特定的制度環境下,人們為節省交易費用會制定出規範人類行為的規則,即制度。制度一經形成就會對經濟當事人之間的權利、義務、責任進行界定(黑公博,2005),形成特定的産權安排,約束當事人的戰略互動(青木昌彥,2003)。盡管人們對于産權的理解不盡相同,但普遍認為,産權界定了人們對于某些特定财産的權利(Libecap1986),具有可分割性,通常由使用權、交易權與收益權等權利束組成(埃格特森,2004Cheung1970;巴澤爾,1997)。當制度界定的産權涵蓋全部的權利束,且使用權、交易權以及收益權得到充分地界定和保護時,産權安排最有效率(冀縣卿,2012)。

由于産權作為一種社會工具,“産權的所有者擁有他的同事同意他以特定的方式行事的權利”(德姆塞茨,2002),不同的産權安排具有不同的激勵和約束功能,從而導緻資源配置效率的差異(Coase1937)。一般而言,産權越明晰,産權殘缺程度越低,對當事人的激勵和約束就越充分,越利于在當事人的努力與報酬之間實現一緻,生産效率就會越高(劉守英,1993Furubotn等,1972)。因此,要促進經濟增長,提升經濟績效,就必須盡可能地明晰産權,最大限度地減少産權殘缺可能帶來的效率損失(錢忠好,2005)。

值得注意的是,制度環境并非一成不變。當制度環境發生變化後,就會産生在現存産權制度安排下經濟當事人無法獲取由于規模經濟、交易費用的降低或轉移、風險的克服與分散、外部性内部化所帶來的外部利潤(Davis1974;劉芳等,2006)。為獲取外部利潤,制度變遷涉及的經濟當事人就會進行博弈,并基于制度變遷成本—收益的考量決定是否參與到制度創新的活動中。當且當制度創新的收益大于制度創新的成本時,經濟當事人才會具有經濟動力進行制度創新。因此,能否最大化制度創新的收益或最小化制度創新的成本對能否完成制度創新至關重要。一旦制度創新得以完成,就會形成新的産權安排,完成制度變遷。故此,Demsetz1967)認為,“新的産權的形成是相互作用的人們對新的收益—成本的渴望進行調整的回應”。從長期看,制度變遷實質上是對制度内含的産權安排所作的調整(諾思,2008)。

就農地産權制度而言,通常認為農地産權包括農地使用權、農地交易權和農地收益權。農地産權越明晰,農民獲得的土地權利越充分,激勵和約束就越有效,農業生産效率越高。從農地産權制度變遷的角度分析,當農業發展的内外部環境如社會經濟發展水平、稅費制度、社會保障制度、戶籍制度、農業發展水平、貿易條件等發生變化後,就會産生在舊的農地産權制度安排下無法獲得的外部利潤,當事人如政府和農民就會産生農地産權制度創新的需求和激勵。政府和農民在對制度環境的變化進行回應時會基于收益和成本的考量決定是否進行農地産權制度創新。當農地産權制度創新實現後,就會完成農地産權制度變遷,外部利潤就會被内部化。這是一個周而複始的過程。

三、改革四十年中國農地産權制度變遷的系統考察

(一)中國農地産權制度變遷:與制度環境的适時耦合

改革四十年來,中國農地産權制度在堅持農業家庭經營為主的制度框架下,不斷變革農地産權制度,曆經“兩權分離”到“三權分置”的制度變遷,這一變遷的過程是農地産權制度與制度環境不斷耦合的過程。

人民公社時期,農地集體所有、集中經營,農地集體所有權與農地使用權“兩權合一”,這樣的農地産權制度盡管便于中國政府獲得工業化、城市化發展需要的資金,但由于缺乏有效的監督和激勵,農業生産效率極為低下(錢忠好,1999)。1977年與1958年相比,中國人均糧食産量、人均棉花産量、人均油料産量全部出現負增長,1958年人均糧食産量、人均棉花産量、人均油料産量分别為299.50公斤、2.98公斤、7.23公斤,1977年人均糧食産量、人均棉花産量、人均油料産量分别為297.69公斤、2.16公斤、4.23公斤,年均增長速度分别為:-0.03%-1.68%-2.78%。如何解決8億多中國人的溫飽問題成為中國政府的首要任務。為此,1978年始,中國政府漸次開啟以家庭聯産承包責任制為主要内容的農村經濟體制改革。農地産權制度改革的核心内容是在保留農地集體所有制的框架下,實現農地集體所有權與承包經營權的“兩權分離”。1979年實行包産到戶、包幹到戶的生産隊僅有1.1%,随後三年分别增加到14.4%45%89.7%,到1983年,實行農業家庭經營制度的生産隊高達97%以上(杜潤生,2002)。

進入新世紀後,随着中國工業化、城市化進程的快速推進,農地産權制度面臨的制度環境發生了顯著的變化,突出表現在:中國工業化、城市化水平快速提升,農村勞動力大量向非農産業和城市轉移,農業在國民經濟中所占的比重不斷下降,農業生産方式發生了根本性的改變。1978年城市化率為17.92%2011年城市化率首次突破50%2012年城市化率上升到52.57%2010年農業總産值占當年GDP的比重首次降到10%以下,2012年農業總産值占當年GDP的比重僅為9.7%2010年前後我國農業生産方式發生了重大轉變,以農業邊際生産率衡量的劉易斯拐點真正到來(劉守英等,2014),201218個省(市、區)的農作物耕種收綜合機械化水平超過50%(孔祥智等,2015)。與中國工業化城市化進程相伴随,一方面,我國大量農村勞動力不斷轉移到非農産業以及城市,農村人口急驟減少;另一方面,農村土地流轉并沒有随着農業勞動力轉移速度的加快而提高(錢忠好,2008)。如何破解中國小農困境、促進适度規模經營,為現代農業發展創造條件成為現階段中國政府需要重點解決的問題。由于農戶流轉土地意願不強、農地流轉規模不大、農地流轉市場化程度不高與“兩權分離”農地産權制度下所有權、承包權、經營權産權關系不清、農地産權有效保護不足有關,因此,中國政府适時根據制度環境的變化進行農地産權制度創新,将農地産權進一步細分為所有權、承包權和經營權,通過落實農地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,激發農戶的農地流轉意願,提高農地流轉市場化水平,有效地解決了現階段分散的農戶土地小規模經營與現代化的農業生産方式不匹配的問題,實現了農地産權制度與制度環境的适時耦合。

(二)中國農地産權制度變遷的方向:明晰農地産權且農民獲得越來越充分的土地權利

利貝卡普(2001)、North等(1977)指出,明晰且充分的産權通過指定誰從财産的使用和交易中獲得收益或承擔成本,對當事人産生有效的激勵,進而影響經濟績效。改革開放後中國農地産權制度沿着明晰農地産權且使農民獲得越來越充分的土地權利的方向演進,農地集體所有者、農戶承包者、農地經營者之間的土地權利關系日趨明晰,農民擁有的土地産權越來越充分。

在“兩權分離”農地産權制度确立初期,盡管中央文件對包産到戶采用了“可以……可以……也可以”的模糊表述,即:“在集體經濟比較穩定的地方,不搞包産到戶,但已經實行包産到戶的,允許繼續實行;在邊遠山區和貧困落後地區,既可以包産到戶,也可以包幹到戶”,但是與“兩權合一”的農地産權制度安排相比,“兩權分離”的農地産權制度設計不僅土地權利關系明晰程度有所提升,而且農民部分程度上擁有農地使用權和收益權,從而極大地促進了中國農業的增長。林毅夫(1994)認為,家庭聯産承包責任制對19781984年間中國農業增長的貢獻達到46.89%,大約相當于投入增加的總效應。

另一方面,“兩權分離”農地産權制度确立之初,農民基于承包合同獲得的土地權利極為有限,突出表現為:第一,農地使用權排他性較弱。土地承包期大多為13年,土地調整頻繁、農民缺乏生産經營自主權。第二,農地交易權受到嚴格限制。1982年《中華人民共和國憲法》明确規定承包地不準買賣、不準出租或者以其他形式非法轉讓。第三,農地收益權極為有限。“交夠國家的,留足集體的,剩下是自己的”合約安排使農民獲得的農業剩餘極為有限,僅僅解決了部分農民的溫飽問題。為此,中國政府通過延長土地承包期、強化農民土地經營權、注重土地産權的确權與保護等不斷強化農地使用權排他性;通過逐漸放開農地農用市場、有條件放松對農地非農化交易的限制等使農民獲得的農地交易權強度不斷提升;政府通過開放農産品市場、顯化農地财産性收益的價值、增加農地轉移性收益等擴充農地收益權的内含。第一,關于農地使用權。1984年中央一号文件規定土地承包期為15年,1993年《關于當前農業和農村經濟發展的若幹政策措施》中規定,耕地承包期到期之後再延長30年;1985年中央一号文件取消農業生産的指令性計劃,賦予農民自由種植權。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》規定,任何單位和個人不得幹涉農民正常的生産經營活動,農民有權自主組織生産經營和處置土地産品。第一輪土地承包期内主要借助于承包合同管理保護農民的土地權利,第二輪土地承包期不僅要求做好土地承包合同管理工作,而且要求通過土地承包經營權證書的頒發,實現承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。第二,關于農地交易權。農民不僅逐漸獲得較充分的農地農用交易權,而且國家逐漸放松農地非農化的交易限制。1984年中央一号文件開始放松對農地農用交易的限制,鼓勵土地向種田能手集中,1995年農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》中明确規定,土地轉包、轉讓、互換、入股等受法律保護。1998年《中華人民共和國土地管理法》第60條規定,農村集體經濟組織如果以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業,可以在符合土地利用規劃,通過行政審批的條件下,合法将農地轉為非農建設用地。第三,關于農地收益權。上世紀80年代中期起,政府逐漸開放農産品交易市場,農戶獲得農産品自由處置權;2004年國家全面建立農業直接補貼制度;2006年國家取消了農業稅等等。政府通過開放農産品市場、農村稅費改革、建立農業補貼制度等有效地增加了農民收入。

進入新世紀後,中央政府适時推出“三權分置”的農地産權制度,農地産權得到進一步明晰,農民擁有的農地産權得以進一步強化和拓展。第一,通過明确土地承包權和經營權歸屬、拓展使用權權能等進一步強化農地使用權。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》規定,土地承包權歸屬于農民家庭,土地經營權在合同期内歸經營主體,合同期外承包期内歸承包農戶,并賦予經營權抵押、擔保權能。第二,通過保護農地經營權交易、建立城鄉統一的建設用地市場使農民擁有更加充分的農地交易權。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明确農地經營權可以入股流轉,并賦予經營主體優先續租及再流轉的權利;2013年《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》明确提出,要建立城鄉統一的建設用地市場,使農村集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價。第三,農地收益權界定更加清晰、規範。如2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明确界定了承包農戶和經營主體的各自收益。合同期内農地收益權歸經營主體、合同期外歸承包農戶;承包農戶有權有償退出承包地。

顯然,與改革之初相比,當下農地集體所有者、承包者、經營者之間的土地産權關系更加明晰,并且通過增強農地使用權排他性、放松農地交易權限制、擴充農地收益權,農民擁有的土地權利更加充分(冀縣卿等,2010)。

(三)中國農地産權制度變遷的路徑:制度邊際上的持續調整

改革開放四十年來,中國農地産權制度選擇了漸進式的改革方式,通過制度邊際上的持續調整,既最大限度地降低了農地産權制度變遷的阻力,又實現了農地産權制度的創新,農地産權制度變遷呈現出路徑依賴特性。

人民公社時期,農業生産采取集體所有、集中經營的辦法,農地集體所有權與農地使用權“兩權合一”。家庭聯産承包責任制時期,農業生産采取統分結合、雙層經營的辦法,将農地産權細分為所有權和承包經營權,實現農地集體所有權與農地承包經營權的“兩權分離”。在這一變遷過程中,在最大限度地維護社會穩定的基礎上,在堅持農地集體所有制的框架下,通過國家相關政策持續的邊際調整,逐步确立起“兩權分離”的農地産權制度,實現了農地集體所有權與農地承包經營權的分離,農地産權制度由“兩權合一”變革為“兩權分離”。進入新時代後,将農地産權細分為所有權、承包權和經營權,通過落實農地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權,保持了“兩權分離”制度的合理内核,并在“兩權分離”的制度基礎上,進一步細分農地産權。

具體到農地使用權、農地交易權和農地收益權的制度設計,同樣采取邊際調整的漸進改革方式。例如,關于土地承包期,改革之初,土地承包期僅有13年,1984年将承包期延長到15年,第二輪土地承包将承包期延長為30年,新一輪土地承包将承包期再延長30年。關于土地行政性調整,第一輪土地承包采取“大穩定小調整”的辦法,第二輪土地承包先是提倡“增人不增地、減人不減地”,然後則明令禁止土地大調整,并将個别農戶間有限的小調整限于特殊情況。關于農地交易權,初期明确禁止農戶承包地買賣、出租、轉讓,1984年中央一号文件開始放松對農地農用交易的限制,鼓勵土地逐步向種田能手集中,1995年《關于穩定和完善土地承包關系的意見》強調依法、自願、有償流轉土地,“轉包、轉讓、互換、入股”等農地交易方式受法律保護,土地承包經營權可以繼承。進入新時代後,強調經營主體擁有優先續租及再流轉的權利,在轉包、轉讓、互換、入股等權能基礎上增加抵押、擔保的權能;恪守征地是我國農地非農化唯一合法途徑的前提下通過政策例外的設定、建立城鄉統一的建設用地市場等逐漸放松農地非農化的交易限制,為當事人制度邊際上的創新提供了可能性。關于土地收益權,初期,“交夠國家的,留足集體的,剩餘的是自己的”,農民擁有的土地收益權極為有限;後來,适時取消統購統銷制度、開放農産品市場、改革糧食流通體制、減輕農民負擔等,不斷增加農民農地經營性收益;不僅如此,通過允許依法自願有償流轉農地、提高征地補償标準、允許農民分享農地非農化增值收益,日益凸顯土地财産性功能,增加了農民土地财産性收益。

中國農地産權制度在制度邊際上的持續調整,使經濟當事人的各種選擇定型化(諾思,2008),農地産權制度變遷具有典型的路徑依賴特性。

(四)中國農地産權制度變遷:農民與政府的良性互動

由于不同的農地産權制度對當事人農地權利、義務界定存在差異,這不僅會對當事人形成有所差别的激勵和約束,而且會形成不同的利益分配格局,因此,農地産權制度創新能否最大限度地實現一緻同意對激發當事人的積極性和創造性至關重要。中國農地産權制度涉及農民和政府兩個主要的當事人。由于農業生産過程中自然再生産和經濟再生産交織在一起,這一特性決定了農民家庭經營是農業生産經營最有效的組織形式,農民是農業生産經營的主體。如果農地産權制度安排不能賦予農民充分而有保障的農地權利,就難以激發農民生産經營的積極性,這是人民公社制度失敗的原因,也是農村改革取得成功的原因。因此,農地産權制度的任何變革都必須也應該得到農民的響應和擁護。另一方面,盡管中國農村土地實行集體所有制,但是,中國中央集權的傳統極為悠久,農民習慣于認同政府的權力,在當下的中國,任何制度創新如果得不到政府的同意,無疑将難以為繼。因此,農地産權制度創新無論是由農民發起還是由政府推動,要想取得成功,都需要實現農民和政府之間的良性互動。

農村改革之初,盡管家庭聯産承包責任制由農民自主發起,但最終之所以能在全國範圍内實施則與政府的積極推動不無關系。1979年中共中央《關于加快農業發展若幹問題的決定》解禁了包産到戶,19821983年的中央一号文件不僅賦予了家庭經營制度的應有地位,而且進一步肯定了家庭聯産承包責任制的積極作用。又如,當農民農業生産經營預期不足、農地産權不時受到侵害時,中央政府适時出台相關的法律法規,向農戶頒發土地承包經營權證書、進行土地确權登記等以保護農民的土地權益。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》以法律的形式明确承包合同的具體條款,要求向農民頒發土地承包合同和土地承包經營權證書,2013年中央一号文件進一步細化要求用5年時間基本完成農村土地确權登記頒證工作。又如,現階段征地是我國農地非農化的唯一合法途徑,任何單位或組織需要使用建設用地,隻能依法申請使用國有土地。征地制度的設計一方面最大程度地保證國家獲得農地非農化的土地增值收益,但另一方面,也一定程度上侵犯了農民的土地權益,農民難以分享土地增值收益,個别地方甚至引發社會沖突。上世紀90年代,廣東南海的農民創造性地采取了土地股份合作制的方式,實現了農民、企業、地方政府三方的“共赢”(蔣省三等,2003)。2005年廣東省地方政府積極響應農民土地産權制度創新的行動,出台《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,規定農村集體建設用地“具有出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等權利”,可以利用集體建設用地興辦各類工商企業。中央政府順應民意,積極響應,一方面通過縮小征地範圍、不斷提高征地補償标準等改革和完善征地制度,提高農民土地增值收益的獲得比例;另一方面,通過建立城鄉統一的建設用地市場等使農民能夠直接分享土地增值收益。2013年《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》要求,“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”

改革40年來中國農地産權制度變遷的過程是中國農民與政府之間良性互動的過程,農民和政府對諸多農地産權制度創新設計大多達成了一緻同意,符合帕累托最優原則,這是中國農地産權制度變遷取得成功的關鍵所在。

中國農地産權制度的持續創新極大地激發了土地、資本、技術等農業生産要素的活力,提高了土地産出率和勞動生産率,促進了中國農業的增長和農村的繁榮,呈現出巨大的制度績效,有助于破解中國小農困境。根據農業農村部農村經濟體制與經營管理司等(2017)的統計,截止到2016年,全國承包地流轉總面積為4.79億畝,占全部家庭承包耕地面積的35.1%,流轉出承包耕地的農戶數約為承包農戶總數的29.7%,已達6789萬戶。根據第三次農業普查數據顯示,截至2016年,全國規模農業經營戶已達398萬戶,農業從業人員為1289萬人。

四、簡要的研究結論及政策啟示

改革四十年來,中國政府在堅持農業家庭經營為主的制度框架下,不斷變革農地産權制度。農地産權制度曆經了農地集體所有權與農地承包經營權“兩權分離”到新時代農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”的曆史變遷。農地産權制度變遷的過程是農地産權制度與制度環境不斷耦合的過程,它以不斷提升農地産權明晰程度且農民獲得越來越充分的土地權利為導向,在制度邊際上沿着既定路徑持續進行着農地産權制度創新,并實現了農民與政府之間的良性互動,這是中國農地産權制度變遷取得成功的關鍵所在,也是改革四十年來中國農業持續快速增長的源泉。

本研究的政策啟示是:随着中國社會經濟的發展,未來農地産權制度環境必然會發生深刻的變化,這就要求根據制度環境的變化适時進行農地産權制度創新。不僅如此,未來中國農地産權制度的改革要按照“落實土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的要求,妥善處理“三權分置”後農村集體、承包農戶、土地經營者之間的關系,要讓農民擁有更多更充分的土地權利;要進一步明晰農地集體所有權、農戶承包權、經營者經營權的土地權利内容,農民集體和承包農戶、經營主體各自的土地權利邊界;要在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下,平等保護土地經營權,要賦予有經營意願和經營能力的經營主體有保障的土地經營權。改革的切入點應該是努力獲取制度環境變化後形成的外部利潤,改革的方向應該是不斷明晰土地産權且讓農民獲得越來越充分的土地權利,改革的路徑選擇應該側重于制度邊際上調整、實行漸進式的農地産權制度變遷,改革方案的選擇應該努力達成農民和政府的一緻同意。


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