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農村集體産權結構開放性的曆史演變與未來走向

作者:葉興慶 周旭英  責任編輯:于佳佳  信息來源:《中國農業資源與區劃》2019年第4期  發布時間:2019-07-05  浏覽次數: 320

【摘 要】[目的]改革開放40年來,為适應人口流動性提高、改進資源配置的需要,農村各類集體資産的産權結構發生了較大變化,但變化的方向和程度并不一緻。面向未來,為促進鄉村振興,應重構農用地、集體經營性建設用地和集體非土地經營性資産等農村集體産權的權利結構,允許部分權能跨村流轉和配置,提高鄉村資源配置效率。[方法]在系統梳理文獻、借鑒地方實踐經驗的基礎上,闡述了農用地産權結構、集體經營性建設用地産權結構、集體非土地經營性資産産權結構開放性的曆史演變與未來走向。[結果]随着農戶的逐步分化,應以促進流轉集中、擴大經營規模為目标,進一步擴大農用地産權結構的開放性;随着城鄉統一的建設用地市場的發展,應以提高配置效率為目标,進一步擴大集體經營性建設用地産權結構的開放性;随着集體經濟組織成員收入的多元化,應逐步擴大集體非土地經營性資産産權結構的開放性。[結論]必須在堅持農村集體所有制的前提下,逐步重構農村集體産權的權利結構,讓稀缺的農用地不因集體經濟組織成員的進城而荒蕪,讓進村創業和生活的非本集體經濟組織成員能夠獲得必要的土地要素和居住空間,讓村莊和集體資産治理結構能夠更有效率。

【關鍵詞】集體所有制;集體産權結構;農用地;集體經營性建設用地;集體非土地經營性資産


引言

在世界各國的工業化城市化進程中,鄉村之所以普遍趨向衰落,既與鄉村基礎設施和公共服務規模不經濟、供給相對不足有關,也與在市場力量作用下各類資源自發地從邊際生産率低的鄉村向邊際生産率高的城市轉移有關。這可謂是鄉村趨向衰落的内在邏輯。基于這一邏輯,要阻止鄉村衰落、促進鄉村振興,一方面要容忍鄉村地區公共資源利用的相對低效率、以相對更高的人均标準增加公共财政對鄉村地區基礎設施和公共服務的投入,另一方面要促進土地等鄉村資源向更有效率的使用者轉移、盡可能提高鄉村地區的資源配置效率。為此,應在堅持農村土地集體所有權的基礎上,重構承包地、集體經營性建設用地和集體非土地經營性資産等農村集體産權的權利結構,允許部分權能跨村流轉和配置,促進集體土地等鄉村資源配置效率提高和城鄉融合發展。

1擴大農村集體産權結構開放性是大勢所趨

農村集體所有制是1962年後定型的我國公有制形式之一,既不同于全民所有制、城鎮集體所有制,也不同于按份共有、共同共有等共有制,其最突出的特征是成員權制度,即因出生、婚嫁等自動獲得成員權而無需支付對價,因死亡、遷移等自動喪失成員權而無任何補償,成員權不可買賣、轉讓、抵押、繼承,以成員權為基礎的各項财産權利僅限在本集體經濟組織範圍内平均分配和内部流轉(葉興慶,2015)。這種封閉性極強的産權制度,是人民公社制度的基礎,顯然與改革開放以來人的流動性越來越強的客觀趨勢不相匹配,與資源跨集體邊界配置以提高效率的客觀趨勢不相匹配。

40年來,為适應人口流動性提高、改進資源配置的需要,農村各類集體資産的産權結構發生了較大變化,但變化的方向和程度并不一緻。總體而言,農用地經曆了所有權與承包經營權的“兩權分離”,正在經曆所有權、承包權、經營權的“三權分置”1,其産權結構的開放性是持續提高的;集體經營性建設用地的産權結構起初較為開放,後來出于保護耕地、保障國家糧食安全的需要而逐步收緊;關于集體非土地經營性資産産權結構的開放性,缺乏明确的法律規範和政策規定,處于制度真空狀态2

在未來的農業農村現代化進程中,農民的就業和收入構成将繼續非農化,土地對集體經濟組織成員的生計保障作用将繼續下降,農業的經營形态将繼續去小農化,農民的代際差異将繼續彰顯,人口和資本的城鄉雙向流動格局将繼續擴大(葉興慶,2018)。順應這些重大結構性變化,必須在堅持農村集體所有制的前提下,逐步重構農村集體産權的權利結構,讓稀缺的農用地不因集體經濟組織成員的進城而荒蕪,讓進村創業和生活的非本集體經濟組織成員能夠獲得必要的土地要素和居住空間,讓村莊和集體資産治理結構能夠更有效率。

2農用地産權結構開放性的曆史演變與未來走向

2.1農用地産權結構開放性的曆史演變

農用地按使用類型可分為耕地、園地、林地、草地、養殖水面等,按承包類型可分為家庭承包和其他方式承包。從産權結構的開放性,即使用權、承包經營權或經營權可否向非本集體經濟組織成員流轉的角度,應重點關注承包類型的差異。

2.1.1家庭承包農用地産權結構開放性的逐步擴大

實行家庭承包經營後,農用地實現了所有權與承包經營權的“兩權分離”,承包經營權的部分權能向本集體經濟組織以外的單位或個人流轉的空間被逐步打開,其基本線索是由“轉包”到“轉讓”、再到“流轉”。

第一步:由“轉包”到“轉讓”。1984年“中央1号文件”明确提出,承包地可以轉包,但不準出租。這時,土地承包經營權的轉入方尚未突破集體經濟組織成員邊界。1987年“中央5号文件”仍強調,“長期從事别的職業,自己不耕種土地的,除已有規定者外,原則上應把承包地交回集體,或經集體同意後轉包他人”“承包期間整治土地,增加投資,提高了土地生産率的,土地轉包時,集體或新承包戶應給予相應補償”。1993年“中央11号文件”提出,“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下,經發包方同意,允許土地的使用權依法有償轉讓”。随後召開的黨的十四屆三中全會《決定》指出,“允許土地使用權依法有償轉讓”。此時,“轉讓”與“轉包”的主要區别在于兩個方面:一是客體不同,轉包的客體是“土地”、實際上是承包土地的權利與義務,轉讓的客體是土地使用權;二是受讓方不同,轉包的受讓方是本集體經濟組織成員,轉讓的受讓方可以是非本集體經濟組織成員。這是提高土地産權結構開放性的重要一步。

第二步:由“轉讓”到“流轉”。1995年“中央6号文件”提出,“要逐步完善土地使用權的流轉制度”,“流轉”首次出現在中央文件中。1998年十五屆三中全會《決定》提出,“土地使用權的合理流轉,要堅持自願、有償的原則依法進行,不得以任何理由強制農戶轉讓”,“流轉”與“轉讓”混搭使用。2001年“中央18号文件”使用了“土地使用權流轉”“承包地使用權流轉”“土地流轉”等多種表述,并提出“規範企事業單位和城鎮居民租賃農戶承包地”“外商在我國租賃農戶承包地,必須是農業生産、加工企業或農業科研推廣單位”“土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等,應由農戶與受讓方或承租方協商确定”,直到此時,“流轉”才成為涵蓋“轉包”“轉讓”“租賃”等具體形式的綜合性概念。2003年施行的《農村土地承包法》規定,“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”“受讓方須有農業經營能力”“在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先權”。至此,“流轉”成為法定的、具有明确含義的概念:一是“流轉”的客體是土地承包經營權,而不再局限于“土地使用權”“承包地使用權”;二是“流轉”的形式包括轉包、出租、互換、轉讓和其他方式,其中,轉包、互換、轉讓的受讓方為本集體經濟組織成員3,出租的承租方為非本集體經濟組織成員、甚至可以是外商。

第三步:擴大“流轉”的形式。2008年十七屆三中全會《決定》提出,“建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自願有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”,“股份合作”成為新的流轉形式。2013年十八屆三中全會《決定》提出,“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業産業化經營”,“抵押”“擔保”“入股”成為新的流轉形式。新增“股份合作”和“抵押”“擔保”“入股”流轉形式,擴大了非本集體經濟組織成員獲得已承包到戶土地經營權的途徑。

2.1.2.其他方式承包農用地産權結構開放性的一步到位

根據農村土地承包法,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,一般通過招标、拍賣、公開協商等方式承包給經營者。這類土地的産權結構開放性體現在兩個方面:一是在承包資格方面,可以向非本集體經濟組織成員開放。農村“四荒地”甚至集體林地,早期主要由大戶以較低的價格承包,而所謂大戶主要來自本集體經濟組織以外的單位或個人。随着經營收益的增加,集體經濟組織成員開始覺醒過來,一些地方因此發生糾紛。針對這個情況,農村土地承包法規定,“在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先承包權”“發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準”。二是在流轉的受讓方方面,沒有任何限制。農村土地承包法規定,這類土地的承包方,“可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權”4。這意味着流轉的受讓方可以來自全社會。

2.2以促進流轉集中、擴大經營規模為目标,進一步擴大農用地産權結構的開放性

總體而言農用地産權結構的開放度已經較高,下一步應按“‘三權分置’、差别賦權,先内後外、宜長則長,促進利用、防止撂荒”的思路繼續推進。“‘三權分置’、差别賦權”,就是對農用地集體所有權、承包經營權、經營權在向非本集體經濟組織成員流轉方面,賦予其不同的權能。“先内後外、宜長則長”,就是農用地流轉時優先由本集體經濟組織成員受讓,以利于留在農業的集體經濟組織成員能夠擴大經營規模;流轉的期限應盡可能長期化,以利于受讓人能夠對農業進行長期投資。“促進利用、防止撂荒”,就是對各項權能的賦權,要有利于稀缺的農地資源得到有效利用、增強農業競争力,不能拘泥于狹隘的“産權保護”。

集體所有權的層級應保持穩定。目前農村集體土地的所有權主體包括3個層級:一是鄉鎮(大緻相當于原公社)範圍内農民集體所有,二是行政村(大緻相當于原生産大隊)範圍内農民集體所有,三是村民小組(大緻相當于原生産隊)範圍内農民集體所有。現行憲法和相關法律均規定土地所有權不能買賣,除國家征地外,集體所有權不存在向外部流轉的問題。在集體所有權的開放性方面,有四個問題需要引起注意:一是鄉鎮範圍農民集體所有的土地,構成所有權權利主體的自然人成員較多,應設計好所有權行使主體的治理結構。二是實行村民小組範圍内集體所有的地方,如果由行政村代行所有者權能,不能侵犯村内各集體經濟組織成員的土地權益5。三是推行新型農村社區建設、将若幹個村或村民小組集中居住的地方,應保持原土地集體所有權權利主體的成員範圍不變。四是從長遠看,在極端情形下,如實行村民小組範圍内集體所有的地方土地規模太小,集體成員逐步外遷以緻構成集體所有權權利主體的自然人完全消失,可考慮實行所有權主體的合并。

承包經營權應繼續堅持内部互換和轉讓。承包經營權是以成員權為基礎的财産權利,承包權是以成員權為基礎的身份資格權,其核心都是成員權。堅持集體所有制,核心在于堅持成員權制度。因此,家庭成員全部外出、不再務農的,其承包經營權隻能按依法自願有償原則退回集體經濟組織,或轉讓給本集體經濟組織其他成員6;也可以保留承包權,将承包地的經營權向他人流轉。在此基礎上,可作以下探索:一是探索保持承包經營權完整性的有效機制。為防止細碎化,鼓勵承包戶分家立戶時由其中一個家庭持有土地承包經營權、對其他家庭給予适當補償7。鼓勵同一集體經濟組織内成員間的承包經營權互換,促進“小塊并大塊”。二是探索建立承包經營權和承包權退出的激勵機制。防止承包經營權、特别是承包權權能過大可能帶來的助推地租上漲、陷入流轉僵局等負面後果,防止以非農收入為主的小規模農戶長期滞留農業、形成所謂的“二兼滞留”現象8。三是探索承包經營權的實現方式,如确權确股不确地。

鼓勵經營權以多種方式向外部人員流轉集中。根據新修訂的《農村土地承包法》,以家庭承包方式承包的農村土地,其經營權向外部人員流轉的通道更加多樣化,包括:承包方可以通過“出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權”“用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保”;受讓方可以“再流轉土地經營權”“通過流轉取得的土地經營權……可以向金融機構融資擔保”;承包方用承包地的經營權、受讓方用通過流轉取得的土地經營權融資擔保的,“實現擔保物權時,擔保物權人有權就土地經營權優先受償”。下一步需要研究解決的問題:一是實現跨承包期的經營權流轉。《農村土地承包法》規定,土地經營權流轉的期限不能超過剩餘承包期。全國大部分地區第二輪承包期将在2027年前後到期,随着時間的推移,今後土地經營權流轉的期限會越來越短,這既不利于穩定受讓方的經營預期,也不利于經營權融資擔保時的估值。應盡快明确第二輪和第三輪承包之間的銜接辦法,允許流轉雙方在确定流轉期限時合并計算本輪承包剩餘期和下一輪承包期,以利于長期流轉。二是明确土地經營權再流轉的必備條件。受讓方可以再流轉土地經營權、用土地經營權融資擔保的賦權,使通過流轉取得的土地經營權更加向物權靠攏。受讓方為獲得這樣的賦權,必須付出代價,包括新修訂的《農村土地承包法》要求的“經承包方書面同意并向發包方備案”,以及付清再流轉或擔保估值期内應付給承包方的流轉價款。三是對工商資本作為受讓人應更加包容。新修訂的《農村土地承包法》規定,“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範制度”“工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的,本集體經濟組織可以收取适量管理費用”。可以認為,對受讓方在農業經營能力或者資質方面提出具體要求,但對受讓方應主要從是否有效利用土地資源的角度進行規制,而不應從組織形式(法人或自然人)、身份(本村或外村)等角度進行規制。

3集體經營性建設用地産權結構開放性的曆史演變與未來走向

3.1集體經營性建設用地産權結構開放性的艱難探索

在初始取得和流轉兩個環節,集體經營性建設用地産權結構的開放性有較大差異。

從初始(增量)使用權看,非本集體經濟組織及其成員是不能取得的。1982年頒布的《村鎮建房用地管理條例》規定,“全民所有制單位,包括同社隊聯營的企業在内,其建設用地,應按國家建設征用土地的規定辦理。非農業人口興辦的集體所有制企業建設用地,參照國家建設征用土地的規定辦理。”這意味着,當時全民所有制單位、城鎮集體所有制單位均不能直接取得集體土地使用權,必須走征地程序。1998年修訂後的《土地管理法》更是規定,“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”,從而把禁止直接取得集體土地使用權的用地主體擴展到“任何單位和個人”,把禁止直接取得土地使用權的流轉方式擴展到“出讓、轉讓或者出租”。

從流轉(存量)使用權看,在特殊情形下,可以流轉給非本集體經濟組織的單位和個人。1998年修訂後的《土地管理法》雖然規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”,但又同時規定“符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業,因破産、兼并等情形緻使土地使用權依法發生轉移的除外”。1999年發布的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》進一步規定,“對符合規劃并依法取得建設用地使用權的鄉鎮企業,因發生破産、兼并等緻使土地使用權必須轉移的,應當嚴格依法辦理審批手續”。2004年發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出,“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設”,與1998年修訂後的《土地管理法》相比,去掉了“轉讓”這一禁止類型;該決定還提出,“在符合規劃的前提下,村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”,為“村莊、集鎮、建制鎮”範圍内集體土地使用權流轉開了口子。2008年十七屆三中全會《決定》甚至提出,“逐步建立城鄉統一的建設用地市場,對依法取得的農村集體經營性建設用地,必須通過統一有形的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權,在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”,這意味着更大範圍内的存量集體土地使用權可以公開轉讓。

需要注意的是,集體經濟組織可以以土地使用權,與非本集體經濟組織的單位和個人開展聯營。1986年頒布的《土地管理法》規定,“全民所有制企業、城市集體所有制企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦的聯營企業,需要使用集體所有的土地的……也可以由農業集體經濟組織按照協議将土地的使用權作為聯營條件”。1998年修訂後的《土地管理法》規定,“農村集體經濟組織……與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的,應當持有關批準文件,向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請”。2008年十七屆三中全會《決定》提出,“在土地利用規劃确定的城鎮建設用地範圍外,經批準占用農村集體土地建設非公益性項目,允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”。在入股、聯營的情形下,可以認為集體土地的使用權未發生轉移。

3.2以提高配置效率為目标,進一步擴大集體經營性建設用地産權結構開放性

按照現行土地管理法,集體經營性建設用地隻能由本集體經濟組織直接使用或者以土地使用權入股、聯營與外來資本共同興辦企業;除因企業破産、兼并等情形緻使土地使用權依法發生轉移外,農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。這種規定制約了這部分土地資源配置效率的提高。應按“規劃管控、直接入市,用途管制、利益平衡,統一市場、權能平等”的總體思路,進一步擴大集體經營性建設用地産權結構的開放性。“規劃管控、直接入市”,就是在符合土地利用總體規劃的前提下,可以不經國家征收而直接以出讓、租賃、入股等方式轉移集體經營性建設用地使用權。“用途管制、利益平衡”,就是合理确定集體經營性建設用地入市後的用途,把握好集體土地所有者從直接入市中所能獲得的收益與從土地征收中所能獲得的補償之間的平衡、直接入市增值收益在集體土地所有者與政府之間的分配平衡。“統一市場、權能平等”,就是建立城鄉統一的建設用地市場,集體經營性建設用地與國有建設用地在不動産登記、出讓年限、抵押擔保等方面具有相同的權能。

按上述思路深化改革,需要在以下方面進行重點探索:一是探索異地入市途徑。在一些地方,曆史形成的存量集體經營性建設用地,乃至存量集體公益性建設用地,空間上高度分散,配套設施條件差,就地入市難以彰顯其市場價值。可考慮以縣域為單元,選擇區位和配套條件較好的地區建立産業集聚區,通過等量置換的方式,把分散的存量建設用地集中起來,在産業集聚區異地入市9。二是探索擴大土地使用權入市的用途。根據目前集體經營性建設用地入市改革方案,入市後的用途已很廣泛,包括工礦倉儲、商業服務等,争論的焦點是集體土地入市後能否用于建設商品住房。為規避這個争論,有關部門又提出了利用集體土地建設隻租不售的“租賃住房”。根據目前相關操作辦法,在利用集體土地建租賃住房的情形中,土地使用權是否能夠發生轉移,并沒有明确規定10。考慮到集體經濟組織自行開發的能力有限,建議明确規定集體土地使用權可以通過出讓的方式用于建設租賃住房、乃至共有産權房11。三是探索集體經營性建設用地使用權再轉讓的新途徑。應允許集體經營性建設用地使用權人以多種途徑再轉讓、再租賃土地使用權,包括以出讓方式取得的集體經營性建設用地資産上市12。四是探索集體公益性建設用地入市方式。參照集體經營性建設用地入市做法,盤活集體公益性建設用地資源。五是探索增量集體建設用地入市辦法。在土地利用總體規劃确定的城鄉建設用地範圍内,可以不經國家征收的集體土地13,應允許土地所有權人通過出讓、租賃、入股等方式交由單位或者個人使用。

4集體非土地經營性資産産權結構開放性的曆史演變與未來走向

4.1集體非土地經營性資産産權結構開放性的制度真空

對土地以外的集體經營性資産的産權結構的開放性,并沒有明确的法律規範,也缺乏相關政策規定。實踐中,為保持集體經濟組織的穩定,一些地方探索通過“内方外圓”14和“分層治理”(周群力和程郁,2018)等辦法,在“守正”與“出新”之間把握好平衡。所謂“守正”,即社區型集體經濟組織不對外部資本開放,集體經濟組織成員持有的股份或份額不能向外部人員轉讓,集體經濟組織不能破産、消亡。所謂“出新”,即社區型集體經濟組織持股的公司,是一種純粹的市場化經濟組織,可以引進外部資本,其産權結構是開放的,也可以破産。在珠三角地區的部分地方,由于集體土地已全部被征收、集體成員已全部非農化、所在社區的基礎設施和公共服務已被公共财政覆蓋,集體經濟組織管理混亂,已出現集體經濟組織清盤、解散的案例(譚炳才,2016)。

4.2以提高治理效率為目标,進一步擴大集體非土地經營性資産産權結構開放性

集體土地之外的其他集體經營性資産,由于不存在像“堅持農村土地集體所有權”15那樣的硬性要求,其所有權可以買賣16、也可以在集體成員中分割17,其産權結構本可以比農用地和集體經營性建設用地的産權結構更加開放,但實際卻是更加封閉,導緻賦予農民集體資産股份權能改革進展艱難。這主要是由于對集體資産與集體經濟組織、集體經濟組織與社區自治組織的互相關系、各自功能缺乏正确認識。在目前這種把集體資産與集體經濟組織相捆綁、集體經濟組織與社區自治組織相混淆的情形下,集體經營性資産的産權結構勢必是封閉的。這固然有利于防止部分農民過早地轉讓集體資産股份而遭受損失、維持集體經濟組織承擔的社會功能,但也要看到集體經濟組織成員不能用腳投票必然産生的治理問題。

應随着市場發育程度的提高、集體經濟組織成員收入的多元化,逐步擴大集體經營性資産産權結構的開放度:第一步:在清産核資、折股量化的基礎上,允許本集體成員增資擴股、持有的股份向外部人員流轉,允許本集體成員以集體資産股份抵押擔保,允許非本集體成員繼承本集體成員持有的集體資産股份。第二步:借鑒漯河、湄潭等地經驗,允許本集體以外的管理、技術人才參股,增強集體經濟組織的活力(周群力和程郁,2018;程郁和萬麒雄,2018)。第三步:允許社會資本進入,發展混合所有制經濟,改善治理結構。需要注意的是,在湄潭等地的改革實踐中,把土地納入折股量化的範圍,使擴大股權結構開放性面臨難題。而溫州等地則把土地和非土地資産分開,分别成立土地股份合作社和股份經濟合作社,前者嚴格由具有成員權的人組成,後者可向外部人員開放,這類經驗更具可推廣性。


參考文獻:

[1]程郁,萬麒雄.2018:完善分層治理機制,釋放集體資産活力——貴州省湄潭縣農村集體産權制度改革調查,國務院發展研究中心《調查研究報告》,1905465.

[2]鄧俐.‘農地退出’破題——重慶市梁平縣農村土地改革試驗調查.農民日報.2016-11-25.

[3]韓長賦.中國農村土地制度改革.農村工作通訊.201824.

[4]劉銳.用法治手段推進和保障改革——宅基地‘三權分置’入法的思考與建議.中國自然資源報,2019-01-18.

[5]譚炳才.建立珠三角股份合作社退社新機制——容桂街道股份社‘退出潮’引發的思考.廣東經濟,20152.

[6]葉興慶.集體所有制下的産權重構——在堅持集體所有制與賦予農民更多财産權利之間尋找平衡點.集體所有制下的産權重構.北京:中國發展出版社,20153-66.

[7]葉興慶.2018:創新農業經營體制必須順應三大結構性變化,國務院發展研究中心《調查研究報告》,201863.

[8]周群力,程郁.完善‘村—企’分層治理架構,增強集體資産融入市場的能力——河南漯河市幹河陳村的經驗和啟示.國務院發展研究中心《調查研究報告》,201857.

注釋:

1、這是中央文件的表述。有些專家認為,農戶承包經營權是集體所有權的派生物、是在集體所有權上創設的一種用益物權,因此才有集體所有權與農戶承包經營權的“兩權分離”;經營權是農戶承包經營權的派生物、是在農戶承包經營權上創設的一種用益物權,準确地講,應該是集體所有權、農戶承包經營權、經營權的“三權分置”(劉銳,2019

2、除這3類集體産權外,宅基地産權結構的開放性更為敏感和複雜,需要專文闡述

3、《農村土地承包法》中的土地承包經營權的“轉讓”與1993年“中央11号文件”中的土地使用權的“轉讓”不是一個概念,前者的受讓方為本集體經濟組織成員,後者的受讓方可以是非本集體經濟組織成員

4、根據201911日起施行的、新修訂後的《農村土地承包法》,以其他方式承包的承包方獲得的是土地經營權,不再是土地承包經營權,在流轉方式中去掉了“轉讓”

5、據農業農村部數據,截止2017年底,全國2.27億農戶以家庭承包方式承包了0.92hm~213.85億畝)集體耕地(當年賬面計稅面積),其中40%左右由村級集體發包,60%左右由村民小組發包(韓長賦,2018

6、一些地方聲稱,集體經濟組織把外來業主投資項目所占用的土地的承包經營權從承包戶手中有償收回,再通過外來業主繳納“基礎設施建設費”、取得集體經濟組織成員身份後從集體經濟組織承包該土地,從而實現了土地承包經營權的外部轉讓(鄧俐,2016)。實際上,該業主取得的集體經濟組織成員身份僅含“有限成員權”(不含宅基地申請權、集體資産收益分配權),而且是以“其他方式承包”該塊土地。按201911日頒布施行的、新修訂後的《農村土地承包法》,該業主通過“其他方式承包”取得的是土地經營權,而非土地承包經營權

7、類似一些國家為避免土地細碎化而實行的長子繼承制

8、日本将這種情形稱作“二兼滞留”。“二兼滞留”已成為日本農業現代化轉型的最大障礙

9、全國33個改革試點範圍内的浙江德清、河南長垣、山西澤州、遼甯海城等地,通過集體建設用地調整入市建設鄉(鎮)工業園區,為促進鄉村産業集聚、轉型發展提供了有效平台。相關信息見“國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——20181223日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上”,中國人大網

10、2017821日,國土資源部和住房城鄉建設部印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》(國土資發[2017]100号)。該方案規定,“村鎮集體經濟組織可以自行開發運營,也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房”。按此規定,用于建設租賃住房的集體土地的土地使用權并沒有發生轉移。但在實際操作過程中,上海等地卻通過公開市場出讓這類土地的土地使用權,而且出讓年限為70年,相關報道見:“上海首次公開出讓農村集體建設用地建設租賃住房,央企華潤以1.25億底價競得”,《每日經濟新聞》,20181023日,http//www.nbd.com.cn/articles/2018-10-23/1265543.html

11、北京已允許集體土地建共有産權房,共有産權房将對外出售,從而使集體土地使用權按産權比例轉移至共有産權房的購買者,相關報道見:“北京市首推集體土地共有産權房”,《北京日報》,20181228

12、全國33個改革試點範圍内的江蘇武進,以出讓方式取得的集體經營性建設用地資産已成功上市。相關信息見“國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——20181223日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上”,中國人大網

13、《土地管理法》修正案規定的六種可以征收的情形之外的集體土地

14、“内方”,即集體經濟組織内部繼續維持現行治理結構;“外圓”,即集體經濟組織對外投資的企業,按市場通行規則運作。蘇州等地這類做法較為普遍

15、這是黨的十八屆三中全會《決定》中的要求

16、如鄉鎮企業改制中的做法

17、如珠三角地區部分村集體經濟組織由于管理不善、矛盾突出,最終選擇解散;上海郊區在整村征地時,不再保留村級集體經濟組織,而是将村級分到的土地征收補償款以及其他可分配資産全部分配給集體成員

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