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新中國70年進程中的鄉村治理與自治

作者:公丕祥  責任編輯:周 潔  信息來源:《社會科學戰線》2019年第5期  發布時間:2019-07-10  浏覽次數: 6578

【摘 要】中國的鄉村生活是一個錯綜複雜的社會關系的有機體,展示出豐富多樣的區域社會的獨特性。中華人民共和國成立70年來,鄉村治理與自治走過了一段極不平凡的曆史進程,深刻反映了國家與鄉村關系的劇烈變動及其轉型發展。中華人民共和國成立初期,為适應人民共和國的國家建構與國家治理的社會法權要求,範圍廣泛的農業合作社運動以及随後的政社合一的人民公社體制的确立,表明國家權力大幅度地延伸到鄉村社會治理的各個領域,鄉村自治缺乏賴以存在的社會政治條件。1978年中共十一屆三中全會開啟的中國改革開放曆史新時期,為鄉村治理與自治的轉型變革提供了廣闊的空間。1982年《憲法》通過國家根本大法的形式,用政社分開的鄉政村治體制取代了“政社合一”的人民公社體制。其後的1987年村民委員會組織法(試行)以及修訂後的1998年村委會組織法和2010年村委會組織法,旨在把鄉村自治活動納入制度化、程序化、法治化的軌道。在中國特色社會主義新時代,鄉村治理革命獲得了新的強大動能。中共十九大提出了“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的戰略性任務。2018年的新村委會組織法反映了實施鄉村振興戰略背景下深化村民自治實踐的法權要求。這充分表明新時代的國家與鄉村的關系正在經曆深刻重塑的過程,鄉村治理與自治發展迎來了曆史性機遇。

【關鍵詞】70年;鄉村治理;村民自治;法治;國家與鄉村


在當代中國,鄉村社會治理與法治發展具有自身獨特的曆史品格,是一個交織着正規化與非正規化的雙重治理機理的運動過程,其深刻地反映了來自國家規則與制度的正規化機制與淵源于鄉土社會法則或法理的非正規化機制之間的對立統一關系。因之,鄉村社會治理與法治發展在很大程度上取決于廣泛存在于鄉土社會之中的村落共同體及其鄉村自治程序之構造。中華人民共和國成立70年來,鄉村自治與鄉村社會治理秩序的運動變化經過了極不平凡的曆程,對中國的法治發展及其現代化進程産生了重要影響。本文拟對這一論題進行初步研究,藉此把握70年進程中鄉村治理與自治的曆史運動軌迹及其時代啟示。

一、初期的鄉村治理與自治

中國的鄉村社會是一個交織着經濟、政治、社會、法權、文化、民族、曆史乃至地理諸多方面因素或條件的具有濃郁鄉土風格的村社共同體。“從基層上看去,中國社會是鄉土性的。”(1)在傳統中國,以郡縣制度為主軸的專制主義中央集權體制,形成一種強大的國家力量,将國家意志與基層社會内在地聯結在一起。誠然,作為國家治理體系的基礎的縣制政區,不僅構成鄉村社會治理的基層單位,(2)而且向下延伸建立了具有特定地域管轄範圍的多樣性的縣以下政區治理體系或準基層政區的治理系統,(3)從而保證了國家機器在廣大鄉村社會的持續運轉。從總體上看,傳統中國的鄉村社會自成一體,具有内在的封閉性。“鄉土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動範圍有地域上的限制,區域間接觸少,生活隔離,各自保持着孤立的社會圈子。”(4)鄉土社會是以區域性或地方性的自然空間為樞紐的村落有機體。在長期生産生活過程中形成和衍化的有着明顯區域性特征的鄉俗與慣例,成為基層鄉村社會生活關系的調整機制,從而逐漸構造出一種自發生長的鄉土社會的自治程序。(5)而那些在鄉村社會生活中保持着傳統威望的紳士階層,往往成為基層鄉村自治秩序的主導者,以緻形成所謂皇權與紳權并行不悖的傳統中國政治結構的“雙軌制”。(6)

晚清政制改革在緻力于建立縣鄉兩級基層行政體制的同時,試圖仿效近代日本維新變法的經驗,遵行官治與自治相輔相成、自治乃“助官治之不足”的地方自治主旨,(7)在開掘傳統中國鄉紳自治文化的基礎上推行地方自治改革。按照清廷憲政九年籌備事項清單的安排,拟于預備憲政“第六年城鎮鄉地方自治一律成立,廳州縣地方自治則限年内粗具規模;第七年廳州縣地方自治一律成立”(8)。不過,從各省辦理地方自治的進展情況來看,地方自治改革的推進不盡平衡,效果迴異;清廷頒行的《城鎮鄉地方自治章程》(1909年1月18日)和《府廳州縣地方自治章程》(1910年2月6日)的施行狀況亦不理想。因此,辛亥革命之後的1914年2月,袁世凱下令暫緩推行地方自治。進入民國時期以來,綜合考量國内外社會政治情勢,袁世凱于1914年12月決定重啟地方自治進程,頒布《地方自治試行條例》(1914年12月29日)。此後,北洋政府先後制定《縣自治法》(1919年9月7日)、《市自治法》(1921年7月3日)和《鄉自治法》(1921年7月3日)。其後的南京國民政府亦把推行以縣(市)為自治單位的地方自治作為“訓政”時期的重點任務之一,頒布《縣組織法》(1929年6月5日公布,1930年7月7日修正)和《市組織法》(1930年5月20日)。然而,從晚清到民國的地方自治進程,始終貫徹着政府官治主導、地方自治輔之的二元化的鄉村社會治理主軸,政府官治與地方自治之間内在融合、實為一體。因之,政府始終主導着鄉村社會自治體系的構建,地方自治缺乏獨立存在的地位,“不免徒具自治的虛名了”(9)。

1949年中華人民共和國的成立,開辟了創設新型的社會主義國家治理體系和法治發展類型的曆史新紀元,中國的鄉村治理與自治由此開啟了現代轉型發展的進程。實際上,任何一場劇烈的社會變革運動,要實現其預定的目标,不僅要從根本上改變舊的國家治理體系及其制度安排,進而創造新的國家治理體系,形成新的制度機制,而且要在新的國家治理體系及其制度依托的基礎上,緻力于建構有機的鄉村社會治理秩序,釋放廣大社會民衆建設新國家與新生活的巨大社會能量。中華人民共和國成立以來,國家生活的重心就是要在逐步實現國家制度重構的基礎上恢複秩序與建構秩序。其間,土地改革運動、貫徹婚姻法運動和農業合作化運動等,對于基層鄉村治理新秩序的形成産生了重要影響。土地改革運動是初期鄉村社會生活領域中的一場偉大的革命。這一革命用農民的土地所有權制度代替了傳統的封建地主土地所有權制度,從而實現了億萬農民“耕者有其田”的千年夙願,建立了新民主主義的土地制度,為鄉村治理的現代轉型創造了根本性的社會經濟條件。與土地改革運動相适應,國家還進行了一場轟轟烈烈的貫徹婚姻法運動,以便确保1950年5月1日頒行的第一部婚姻法的有效執行,推動了社會關系領域的革命性變化。這場中國婚姻關系領域的深刻變革運動,以鄉村社會為重點,着力解決一些基層司法機關和區鄉、村幹部幹涉婚姻自由、支持落後思想和封建惡習的突出問題,建立諸如調解、巡回審判、定期訪問已處理之婚姻案件當事人、公開審判、示範審判等審理婚姻案件的基層司法機制,進行了群衆性司法鬥争,從而徹底廢除了傳統的封建家庭倫常秩序體系,建構了新型的婚姻家庭制度,為構建鄉村社會新秩序打下了堅實的社會基礎。

中華人民共和國成立之初,國家尚未把基層鄉村自治制度之法治化建構擺上重要議程。無論是土地改革運動,還是貫徹婚姻法運動,都充分反映了國家權力向基層鄉村社會的廣泛延展,把國家與基層鄉村社會日益緊密地聯結在一起。誠然,在土地改革運動中,國家注重發揮農民協會的積極作用,《土地改革法》(1950年6月28日)和《農民協會組織通則》(1950年7月14日)都明确農民協會是農村中改革土地制度的合法執行機關。(10)而作為農民自願結合的基層鄉村農民群衆組織,農民協會的主要任務是保護農民利益,改善農民生活,保障農民的政治權利,提高農民的政治和文化水平,參加人民民主政權的建設工作。(11)在廣大的鄉村地區,傳統的家庭倫常秩序根深蒂固,教育和引導廣大農民貫徹執行人民共和國的新婚姻法,尤為迫切與重要。在這裡,區鄉和村幹部擔負主要責任。中共中央強調,各級黨委要加強對貫徹婚姻法運動的領導,特别要和鄉村密切聯系。内務部亦對加強區鄉(村)幹部對婚姻法的學習、重視婚姻登記制度提出了具體要求。(12)不僅如此,中華人民共和國成立之初,國家還在《治安保衛委員會暫行組織條例》(1952年6月27日)中對基層鄉村群衆性的治安保衛組織的建立、職責及其工作關系做了明确設定,規定農村以行政村為單位建立治安保衛委員會,治安保衛委員會,受村政府、村公安員領導。(13)此外,内務部《關于健全鄉政權組織的指示》(1954年1月27日),明确提出鄉以下應根據不同情況劃分工作單位:一般可以自然村或選區為工作單位,必要時在自然村或選區下亦可劃定若幹居民組;人口居住集中的鄉、鄉人民政府可直接領導居民組進行工作;地區遼闊、居住分散的鄉,鄉以下可由若幹自然村分别組成行政村,行政村下按自然村劃定居民組進行工作。(14)這些制度化的探索實踐,為後來的基層鄉村自治法律制度之建立提供了有益的經驗。但是,對于中華人民共和國成立之初的社會大變革而言,“要想建立一個完整的國家政治體系,政府就必須以一種前所未有的方式滲入社會的各個角落。這種滲入反過來應引起組織方式的細緻演變,極大地調動廣大群衆的熱情,使其從各種狹隘的社會束縛中解放出來”(15)。由此,一個國家與社會高度一體化的組織有機體逐漸生成,并在人民公社體制下達緻集大成的程度。

農業合作化運動是初期鄉村治理現代轉型進程中的一個重大事件,人民公社體制則是農業合作化運動的曆史産物。農業的社會主義改造,這是中國農村社會制度的一場深刻的變革。1955年7月31日,毛澤東在《關于農業合作化問題》的報告中指出:“目前農村中合作化的社會改革的高潮,有些地方已經到來,全國也即将到來。這是五億多農村人口的大規模的社會主義的革命運動,帶有極其偉大的世界意義。我們應當積極地有計劃地去領導這個運動,而不是用各種方法去拉它向後退。”他認為,在農業合作社的發展問題上,目前不是批評冒進的問題,而是要有全面的規劃,還要加強領導。(16)同年10月11日,中共七屆六中全會《關于農業合作化問題的決議》,對農業合作化這一社會改革的形式作了全面估計,分析了這場社會改革運動的必要性、可能性及其基本方針和必須采取的進一步措施,對農業合作社的法權關系之性質以及股份基金和公積金這兩種農業合作社的主要形式之特點與運作加以明确界定,強調在農業合作社運動日益高漲的形勢下,黨的任務就是要大膽地和有計劃地領導運動前進,而不應該縮手縮腳。(17)按照當初的設想,在農業社會主義改造方面,将采取分三步走的逐步前進的辦法,第一步按照自願和互利的原則,組織僅帶有某些社會主義萌芽的農業生産互助組;第二步仍然按照自願和互利的原則,組織小型的帶有半社會主義性質的農業生産合作社;第三步按照同樣的自願和互利的原則,組織大型的完全社會主義性質的農業生産合作社。而要完成三步走,大約需要三個五年計劃的時間。(18)但是,事實上後來的進程大大加快了,到1956年即已基本完成農業的社會主義改造。《農業生産合作社示範章程》(1956年3月17日)和《高級農業生産合作社示範章程》(以下簡稱《示範章程》,1956年6月10日)這兩份法律文件為這一重大社會改革運動創設了法律基礎。在農業合作化運動中,國家權力大幅度廣泛介入鄉村社會生活的各個領域,造成了“強國家—弱社會”的格局。農業合作化運動的基本法權标志,乃是農村主要生産資料的公有化,亦即農村主要生産資料的完全集體所有權的确立。1958年,中國農村普遍實行了人民公社化。1958年8月29日,中共八屆六中全會《關于在農村建立人民公社問題的決議》,強調人民公社實行政社合一體制,“鄉黨委就是社黨委,鄉人民委員會就是社務委員會”(19)。同年12月10日,中共八屆六中全會《關于人民公社若幹問題的決議》進一步規定人民公社應當實行統一領導、分級管理的制度。此後,1961年6月15日,中央工作會議修訂通過的《農村人民公社工作條例(修正草案)》明确規定農村人民公社是“政社合一”的組織,是我國社會主義社會在農村中的基層單位,又是我國社會主義政權在農村中的基層單位;并且确立了人民公社組織體系,強調以生産大隊的集體所有制為基礎的三級集體所有制,是現階段人民公社的根本制度。(20)後來的1975年《憲法》和1978年《憲法》都規定人民公社、鎮設立人民代表大會和革命委員會。因之,三級所有、隊為基礎的政社合一的人民公社體制,構成了我國基層政權組織系統,對于新中國的基層鄉村社會治理進程産生了深遠的影響。

當然,在農業合作化及人民公社運動中,黨和國家亦注重建構基層鄉村社會的民主管理制度,這在一定程度上體現了現代鄉村自治的法權要求,具有基層鄉村社會治理的“準自主性”的某些法權因素。《中國共産黨中央委員會關于發展農業生産合作社的決議》(1953年12月16日)強調,農業生産合作社的管理工作,應該根據自身發展的實際情況,逐步改進;不論采取何種勞動組織形式,都必須經過社員充分的民主讨論,而後作出計劃。與此同時,必須加強農業生産合作社财務工作的民主管理與民主監督,凡社内一切财務開支和對于農業貸款的運用,必須經過民主讨論決定。其批準權限應按開支數目的大小,分别由社員大會或理事會讨論決定。各種賬目必須适當地分類清楚,并要定期公布,以便受到社員的經常監督。(21)《示範章程》亦對加強合作社民主管理給予了足夠的關注,把民主管理作為合作社的總則,把反對強迫命令和官僚主義作為合作社政治工作的一項重要内容,并且在組織方面做了相應的規定。着重發揮社員大會的作用,加大社員大會的權力,許多重大問題還要由出席社員三分之二的多數才能通過。如果限于客觀的實際困難,不能召開社員大會,而由社員代表大會代行社員大會職權的時候,征求大家的意見和傳達社員代表大會的決議。(22)即便在政社合一的高度集中化的人民公社體制中,也要充分地實行管理民主化。(23)《農村人民公社工作條例修正草案》(1962年9月27日)明确規定要貫徹“民主辦社”“民主辦隊”的根本方針,在生産大隊和生産隊中建立社員代表大會制度。生産大隊的一切重大事情,都由生産大隊社員代表大會決定。作為人民公社體制内基本核算單位的生産隊,實行獨立核算、自負盈虧,直接組織生産、組織收益的分配。生産隊對生産的經營管理和收益的分配,有自主權;生産隊的生産和分配等一切重大事情,都由生産隊社員大會讨論決定,不能由幹部決定。(24)這些基層鄉村社會民主治理的探索實踐及其制度建構,為20世紀80年代之後的當代中國鄉村自治法律制度的形成與發展,提供了寶貴的經驗。

二、改革開放曆史新時期的鄉村治理與自治

自1978年12月中共十一屆三中全會召開到2012年11月中共十八大召開之前的30多年間,基層鄉村治理與自治展示出若幹鮮明的曆史特點。

首先,建構鄉政村治體制,為曆史新時期鄉村自治的興起創設了重要的社會政治條件。如前所述,在中華人民共和國成立之後相當長的一段時間内,由于“蘇聯模式”的影響,加之根深蒂固的傳統基礎以及國際國内的實際情況,建構了一個高度集權化的政治、經濟與社會體制,國家對社會經濟生活實行一元化的全面控制,整個社會生活缺乏應有的活力。毛澤東曾經意識到這個問題應予認真解決,在《論十大關系》(1956年4月25日)中提出應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情。(25)顯然,這裡所涉及的是對國家治理結構的清醒反思,并且從中央與地方的關系格局中觸及國家與社會之間的深層次關系。(26)盡管在當時的曆史背景下毛澤東的這一國家制度建構的調整思想并未得到很好的貫徹,但是強調調動中央和地方“兩個積極性”乃至調動一切積極因素的基本方針,最終在1978年改革開放蓬勃興起的時代大潮中成為生動的現實。這亦是中國經濟增長“奇迹”的重要成因之一。而撤銷政社合一的人民公社體制,建構鄉政村治體制,則成為改革開放初期創新基層鄉村社會治理與自治體制、重塑國家與鄉村之間關系格局的一個重大舉措。

20世紀50年代建立起來的三級所有、隊為基礎的政社合一的人民公社體制,在相當長的時期内規制着基層鄉村社會治理進程。1978年的改革開放,催生着國家和鄉村關系的曆史性重構。随着農村家庭聯産承包責任制的逐步推行,人民公社體制日益成為農村社會生産力發展的制度性束縛,推進農村基層政權體制的曆史性變革,已經不可避免地提上黨和國家的重大議事日程。誠然,1978年12月的中共十一屆三中全會出于政治運行策略的考慮,依然強調人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎的制度穩定不變,人民公社、生産大隊和生産隊的所有權和自主權必須受到國家法律的切實保護;人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、幹部選舉、賬目公開。(27)但是,随着改革開放的深入,特别是多種形式的農業生産責任制的逐步推行,人民公社體制已經嚴重不适應農村社會生産力發展的要求,必須加以調整或改革。因之,1982年12月4日,《中華人民共和國憲法》(以下簡稱1982年《憲法》)規定:“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”(第95條第1款);“農村人民公社、農業生産合作社和其他生産、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟,是社會主義勞動群衆集體所有制經濟”(第8條第1款)。(28)這些規定曆史性地終結了政社合一的人民公社體制,建構了鄉鎮基層政權體制,但保留了人民公社的集體經濟組織的職能形式。用政社分開的鄉鎮政權體制取代政社合一的人民公社體制,這是一場關系全局的深刻而複雜的農村社會政治制度的重大變革,需要穩妥有序地推進。為了積極穩步地貫徹中央關于政社分開的重大決策部署和1982年《憲法》關于建立鄉鎮政權的有關規定精神,1983年1月2日,《關于印發〈當前農村經濟政策若幹問題〉的通知》明确要求政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設,準備好一批改變一批;在政社尚未分設以前,社隊要認真地擔負起應負的行政職能,保證工作的正常進行;在政社分設後,基層政權組織依照憲法建立。(29)同年10月,《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》指出,随着農村經濟體制的改革,農村政社合一的體制已經不适應農村經濟的發展需要了。憲法明确規定在農村建立鄉政府,政社必須相應分開;當前的首要任務是把政社分開,建立鄉政府,同時建立鄉黨委,并根據生産的需要和群衆的意願逐步建立經濟組織;政社分開、建立鄉政府的工作要與選舉鄉人民代表大會代表的工作結合進行,大體上在1984年底以前完成。(30)此後,撤社建鄉進程明顯加快。

1978年以來中國基層社會自治逐步興起,基層社會政治生活面貌發生了廣泛變化,構成了法治型基層治理進程的社會基礎,從而成為重塑國家與鄉村關系新格局的内生動力。鄉政體制重建與村民自治之間相互聯系,相互作用,成為改革開放曆史新時期鄉村社會治理革命的兩大制度基石。1982年《憲法》在認真總結中華人民共和國成立以來基層民主政治建設經驗教訓的基礎上,以國家根本大法的形式,規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群衆性自治組織”(第111條第1款)(31)。在廣大的農村地區,村民自治乃是現代鄉村社會治理的基礎性制度載體形式。作為我國基層群衆性自治組織形式,村民委員會的法律地位與主要作用得到了憲法的确認。村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉産生。村民委員會設有人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會,辦理本居住地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,并且向政府反映群衆的意見、要求和提出建議。對此,彭真在《憲法》修改草案說明中說道,村民委員會是我國長期行之有效的重要組織形式。“實踐證明,搞得好的地方,它在調解民間糾紛、維護社會秩序、辦好公共事務和公益事業、搞好衛生等方面都起到了很大作用。這次将它列入憲法修改草案。規定它是群衆自治性組織。”(32)《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》(1983年10月12日)也強調村民委員會是基層群衆性自治組織,應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業。協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生産建設工作。(33)由此,一個具有鮮明中國特質的鄉政村治型的鄉村社會治理體制逐步建立起來。

其次,以家庭聯産承包責任制為主要形式的農業生産責任制的廣泛推行,為當代中國鄉村自治進程注入了強勁動能。馬克思主義法律觀認為,“在這些現實關系中,經濟關系不管受到其他關系——政治的和意識形态的——多大影響,歸根到底還是具有決定意義的,它構成一條貫穿始終的、唯一有助于理解的紅線”。(34)1978年改革開放以來逐步推行的農村家庭聯産承包責任制,不僅促進了政社合一的人民公社體制的解體,而且成為當代中國鄉村自治興起和發展的強大力量。面對着全黨工作的重點轉移到經濟建設上來的新的曆史條件和“必須集中主要精力把農業盡快搞上去”的政治與經濟要求,十一屆三中全會明确提出必須首先調動我國幾億農民的社會主義積極性,必須在經濟上充分關心他們的物質利益,在政治上切實保障他們的民主權利;不允許無償調用和占有生産隊的勞力、資金、産品和物資;人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、幹部選舉、賬目公開。(35)在十一屆三中全會精神指引下,農村社會經濟政策逐步放寬,有效地調動了農民的積極性,在實踐中解放思想、大膽探索,建立了體現按勞分配精神、因地制宜發展農業生産的多種形式的生産責任制。(36)1980年9月27日,中共中央印發《〈關于進一步加強和完善農業生産責任制的幾個問題〉的通知》,分析了20世紀50年代農業集體化過程的曲折和失誤,認為人民公社的體制、結構方面也存在需要改革和完善的問題,強調各地應根據群衆意願,加以引導,因地制宜地逐步推廣專業承包聯産計酬責任制等多種形式的農業生産責任制,并且把擴大社隊自主權同加強社員民主管理結合起來,充分發揮社員代表會議和各級管理委員會的職能。(37)1982年1月1日,中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》,深入分析了十一屆三中全會以來建立農業生産責任制的進展情況,指出這是一場牽動億萬群衆的深刻而複雜的變革。大規模的變動已經過去,從現在起除少部分地區和社隊外,從全局來講應當穩定下來,提出要堅持因地制宜分類指導的原則,通過一定的合同機制,健全與完善農業生産責任制;并且強調要切實解決好農村一部分社隊基層組織渙散、不良現象滋生蔓延的問題。(38)随着人民公社體制的逐步終結,家庭聯産承包責任制等多種形式的農業生産責任制在廣闊的農村大地蓬勃興起,從而催生中國基層鄉村自治秩序的曆史性重構。1983年1月2日,中共中央發出了《關于印發〈當前農村經濟政策若幹問題〉的通知》,明确提出要以家庭聯産承包責任制為主要形式推行多種形式的農業生産責任制,這是十一屆三中全會以來我國農村影響最深刻的變化;強調聯産承包制采取了統一經營與分散經營相結合的原則,使集體優越性和個人積極性同時得到發揮。這一制度的進一步完善和發展,必然使農業社會主義合作化的道路更加符合實際。這是在黨的領導下我國農民的偉大創造,是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。(39)而善于利用合同的法律機制,建立和健全承包合同制,是家庭聯産承包責任制的重要環節,廣大農民獲得了土地承包經營的權利。這一當代中國農村社會經濟制度的曆史性變革,深刻推動了中國農業從自給半自給經濟的傳統農業向較大規模的商品生産的現代農業的革命性轉型,極大地促進了中國農村經濟的發展。擁有土地承包經營自主權的廣大農戶家庭,不再像以往那樣受到國家權力的完全支配,而是可以在相當程度上表達自由意願和自主經營活動的基層社會主體,從而在相當程度上決定着附着在土地承包經營責任制之上的各類經濟與社會資源的具體運用。(40)為适應中國農村經濟社會生活深刻變革的基層鄉村社會治理的時代要求,1982年《憲法》确立了基層鄉村自治制度。國家權力在農村基層社會中的貫徹和運用,固然要通過鄉鎮政權體制的重建獲得延展,但是,在中國這樣一個超大規模的大國裡,建立起穩定的基層鄉村的有機社會秩序,僅憑通過國家機器及其國家權力的強制性介入是很難達緻預期的治理目标的。所以,要按照《憲法》第111條的規定,充分發揮村民委員會的作用。在1982年《憲法》的指引下,在以家庭聯産承包責任制為中心的農村經濟制度改革的強勁推動下,全國範圍内的村民委員會組織建設積極探索、漸次展開。到20世紀80年代後期,全國已經建立了90多萬個村民委員會。(41)

再次,運用法治方式推動基層鄉村自治制度的變革與發展,把中國鄉村自治進程納入法治軌道。在現代社會,法治型的社會統治形式是形成與建構有機協調的法理型社會秩序的基本組織形态,也是構造現代鄉村治理與自治體系的内在要求。在中華人民共和國成立以來70年的曆史進程中,國家先後制定或修訂了4部村民委員會組織法,确立了當代中國基層鄉村自治發展的堅實法治基礎。1987年11月24日,第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》。這是第一部全面調整村民自治關系的重要法律。這部試行的村民委員會組織法在總結基層鄉村自治實踐經驗的基礎上,适應農村經濟改革與鄉村治理變革的客觀要求,用法律形式系統規定了中國特色的鄉村自治制度的基本内容。一是界定了村民委員會的性質、法律地位及其主要職能,明确“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織,辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”(第2條),并且對村民委員會在發展合作經濟、尊重集體經濟組織的自主權、維護集體經濟組織和村民的合法權益等方面亦作了具體規定。二是确定了村民委員會的設立和組成的基本要求。考慮到廣大的鄉村地區的村民居住狀況、空間分布和特點,以及方便群衆等多種因素,這部試行的村委會組織法規定村民委員會根據村民居住狀況、人口多少,按照便于群衆自治的原則設立(第7條第1款)。“村民委員會一般設在自然村;幾個自然村可以聯合設立村民委員會;大的自然村可以設立幾個村民委員會。”(第7條第2款)此外,按照這部法律的規定,村民委員會由主任、副主任和委員3至7人組成,由村民直接選舉産生;村民委員會每屆任期3年,其成員可以連選連任;村民委員會根據需要設立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會;村民委員會可以分設若幹村民小組,小組長由村民小組會議推選。三是規定了村民委員會的具體運行機制。如,明确了村民委員會與村民會議之間的關系,規定“村民會議由本村18周歲以上的村民組成”。“村民會議可以由18周歲以上的村民參加,也可以由每戶派代表參加。必要的時候,可以邀請本村的企業、事業單位和群衆團體派代表參加會議。”“村民會議的決定,由18周歲以上的村民的過半數通過,或者由戶的代表的過半數通過。”(第10條)該法律還規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作”。“村民會議由村民委員會召集和主持。有五分之一以上的村民提議,應當召集村民會議。涉及全村村民利益的問題,村民委員會必須提請村民會議讨論決定。”“村民會議有權撤銷和補選村民委員會的成員。”(第11條)可見,我國第一部村民委員會組織法的頒布,為改革開放曆史新時期的鄉村自治提供了基本的法律準則。

随着社會主義基層民主建設的不斷發展和鄉村自治的深入實踐,進一步完善和發展基層鄉村自治制度日益擺上黨和國家的重要議事日程。1998年10月,《關于農業和農村若幹重大問題的決定》,把“必須承認并充分保障農民的自主權、把調動廣大農民的積極性作為制定農村政策的首要出發點”作為農村改革基本經驗的第一條,強調調動農民的積極性,核心是保障農民的物質利益,尊重農民的民主權利。在任何時候、任何事情上,都必須遵循這個基本準則。并且把全面推進村民自治确立為建設中國特色社會主義新農村的目标之一,把推進農村基層民主建設、加強鄉鎮政權和村民自治組織建設、依法保障農民當家做主的權利作為實現我國農業和農村跨世紀發展目标而必須堅持的10條方針之一,對加強基層鄉村自治建設做出了具體部署。(42)1998年11月4日,修訂後的《村民委員會組織法》,充分反映發展農村基層民主的時代要求,強調村民委員會要“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”(第2條第1款),對村民會議在基層鄉村自治中的職能作用作出了更為具體的規定,明确“村民會議每年審議村民委員會的工作報告,并評議村民委員會成員的工作”(第18條第1款),“有1/10以上的村民提議,應當召集村民會議”(第18條第2款);還列舉式地詳細規定了村民會議讨論決定關涉村民利益的村民自治具體事務,涉及鄉統籌的收繳辦法和村提留的收繳及使用、本村享受誤工補貼的人數及補貼标準、從村集體經濟所得收益的使用、村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案、村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案、村民的承包經營方案、宅基地的使用方案(第19條)等,并且建立了村務公開制度(第22條)。與此同時,《村委會組織法》改變了村委會一般設立在自然村的規定,而是設置在建制村,并且規定村民委員會可以按照村民居住狀況分設若幹村民小組(第10條)。由此,以建制村為基礎的村民自治逐漸展示。(43)2008年10月,《關于推進農村改革發展若幹重大問題的決定》,深入總結了當代中國農村改革30年的寶貴經驗,明确提出推進農村依法治理,推動村民自治制度更加完善,進而完善與農民政治參與積極性不斷提高相适應的鄉村治理機制的曆史性任務,強調要以健全村黨組織領導的充分活力的村民自治機制,深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主決策實踐,以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐,以村務公開、财務監督、群衆評議為主要内容的民主監督實踐,推進村民自治制度化、規範化、程序化,進而依法保障農民知情權、參與權、表達權、監督權。(44)這無疑是新的曆史條件下推進村民自治制度改革發展的綱領性文獻。2010年10月28日,新修訂的《村民委員會組織法》,适應農村基層民主政治建設的新形勢新任務,确立黨的基層組織在村民自治中的領導地位,健全村民自治組織體系,規範村委會成員的選舉和罷免程序,完善村民會議、村民代表會議和村民小組會議的議事規則與程序,加強村民自治的民主監督功能,構建了村務監督委員會制度和村委會成員任期與離任經濟責任審計制度,建立了鄉鎮政府委托村委會實施事項的付費制度,從而明顯提高了村民自治的法治化水平,為建構法治型鄉村治理與自治系統奠定了堅實的基層法治基礎。

三、新時代的鄉村治理與自治

中共十八大以來,随着中國的發展與現代化進程進入新時代,當代中國的基層鄉村治理與自治亦開啟了新的曆史征程。黨的十八大報告明确提出,“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群衆自治機制”(45)。黨的十八屆三中全會基于完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目标的時代要求,強調要創新社會治理體制,改進社會治理方式,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。(46)十八屆四中全會從建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家的全面依法治國總目标的戰略考量出發,把推進法治社會建設擺上重大戰略議程,對推進多層次多領域依法治理、推進基層治理法治化提出了具體要求。(47)黨的十八屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》,強調要加快建設法治社會,推進社會治理精細化,構建全民共建共享的社會治理格局,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。(48)十二屆全國人大二次會議審議通過的國家發展第十三個五年規劃綱要,則提出了全面推進法治社會建設的戰略性任務。(49)中共十九大在深刻總結中華人民共和國成立以來鄉村治理與自治實踐經驗的基礎上,面向新時代中國國家治理與法治現代化的宏偉願景,基于實施鄉村振興戰略的現實與長遠的考量,強調要“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。(50)這些都充分表明,在新時代國家現代化進程的大格局中,國家與鄉村之間的關系正在發生曆史性變化,鄉村治理與自治制度呈現出曆史性變革的運動方向。實現從傳統的鄉村控制體系向法理型的現代鄉村治理與自治體系的轉型發展,已經成為新時代推進鄉村治理現代化的必然抉擇。

第一,堅持在國家治理現代化的進程中把握鄉村治理與自治的時代方位。

推進國家治理現代化這一重大戰略任務的提出,深刻反映了新時代中國國家發展及其現代化的内在要求,旨在推動國家治理體制、體系和制度機制更加成熟更加定型,為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。國家治理現代化是一個極為宏大的社會工程,需要全面深化改革并在各個領域加以推進。鄉村社會治理是國家治理的基礎,也是國家治理的重點領域。推進鄉村社會治理現代化是國家治理現代化的題中應有之義,亦是國家治理現代化的重心所在。在中國這樣一個大部分國土面積是農村、數億人生活在農村、“三農”問題是國家發展的重中之重的國度,加強鄉村治理,推進鄉村自治,無疑具有特殊的重要性。應當看到,随着當代中國社會轉型與變革進程的深入展開,鄉村社會結構發生了深刻變化,推進鄉村社會治理現代化的任務日益繁重艱巨。城鎮化進程的不斷加快,一方面有力地改善了城鄉面貌,成為解決“三農”問題的重要途徑,另一方面出現了大量“村莊空心化”現象,帶來了鄉村“三留守”(留守兒童、留守婦女、留守老年人)現象增多的嚴峻問題。農村承包地“三權”分置制度改革和農村基層民主建設的深入推進,在增進鄉村社會發展活力的同時,亦不可避免地催生鄉村社會利益主體日趨多元化格局,鄉村社會各階層和各類組織的活動與訴求顯著增多。在一些鄉村社會治理薄弱的地區,村民自治制度得不到有效落實,非法幹擾村民自治活動、損害村民自治權益的事件時有發生;甚至在一些地方,黑惡勢力操縱着鄉村自治組織的日常活動。這些都對鄉村社會治理與自治提出了新課題新要求。因此,必須高度重視新的曆史條件下基層鄉村社會治理與自治組織發展變化的新情況新特點,把促進鄉村自治健康發展、推動鄉村社會治理現代化作為國家治理現代化的固本之策和長遠之計,确保鄉村治理井然有序、鄉村自治充滿活力。中共十八大以來,中共中央每年以“三農”問題為主題的“一号文件”,都把健全村民自治機制、構建新型鄉村治理體系确立為重點任務之一。《中共中央、國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若幹意見》(2012年12月31日)提出要順應農村經濟社會結構、城鄉利益格局、農民思想觀念的深刻變化,進一步健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制,建立健全符合國情、規範有序、充滿活力的鄉村治理機制。(51)《中共中央、國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化的建設的若幹意見》(2015年1月1日)把加強農村法治建設擺在突出位置,強調要依靠農民和基層的智慧,通過村民議事會、監事會等,引導發揮村民民主協商在鄉村治理中的積極作用。(52)《中共中央、國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目标的若幹意見》(2015年12月31日)提出要“深化農村社區建設試點工作,完善多元共治的農村社區治理結構”,以進一步創新和完善鄉村治理機制。(53)在中國特色社會主義新時代,鄉村治理與自治發展迎來了新的曆史性機遇。根據十九大的總體部署,《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年1月2日)強調鄉村振興,治理有效是基礎。必須把夯實基層基礎作為固本之策,建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公衆參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制,堅持自治、法治、德治相結合,确保鄉村社會充滿活力、和諧有序。(54)2018年12月29日,十三屆全國人大常委會第七次會議審議通過了修訂後的村民委員會組織法,明确規定要“保障農村村民實行自治,由村民依法辦理自己的事情,發展農村基層民主,維護村民的合法權益”(第1條)。很顯然,在新時代推進國家治理現代化的曆史進程中,當代中國的鄉村治理與自治面臨着全新的境況和時代要求。

第二,加強和改進黨對鄉村治理與自治的領導。

在推進當代中國國家治理現代化進程中,作為掌握國家政權的最強大、最有權威的政治組織,中國共産黨在國家和社會生活中處于領導地位。“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。”(55)中華人民共和國成立70年來鄉村治理與自治發展的實踐充分表明,必須把黨的領導貫徹落實到當代中國鄉村治理和自治發展的過程之中,确保鄉村治理和自治發展沿着正确的方向順利推進。早在1988年的《村民委員會組織法》中,就明确規定,“中國共産黨在農村的基層組織,按照中國共産黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”(第3條)。進入新世紀以來,基層鄉村依法治理不斷發展,村民自治的實踐探索深入展開。2008年10月召開的中共十七屆三中全會在回顧總結當代中國農村改革30年經驗的基礎上,提出了健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制的重要任務。(56)因此,2010年的村民委員會組織法重申了農村基層黨組織在村民自治中“發揮領導核心作用”的重要政治原則(第4條)。黨的十八大進一步強調,要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群衆自治機制。(57)《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年1月2日)提出要“确保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方,為鄉村振興提供堅強有力的政治保障”,并且健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。(58)2018年的《村民委員會組織法》第4條進一步規定:“中國共産黨在農村的基層組織,按照中國共産黨的章程進行工作,發揮領導核心作用,領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這就為堅持黨對村民自治的領導奠定了堅實的法治基礎。2019年1月發布的《中國共産黨農村基層組織工作條例》(以下簡稱《條例》),從堅持和加強黨的全面領導的重大政治原則出發,明确規定以行政村為基本單元設置黨組織(第5條),行政村黨組織全面領導村的各類組織和各項工作(第2條);強調村黨組織讨論和決定本村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生态文明建設和黨的建設以及鄉村振興中的重要問題,需由村民委員會提請村民會議、村民代表會議決定的事情或者集體經濟組織決定的重要事項,經村黨組織研究讨論後,由村民會議、村民代表會議或者集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定,領導本村的社會治理(第10條);并且提出黨的農村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系(第20條),明确規定村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任,村“兩委”班子成員應當交叉任職,村務監督委員會主任一般由黨員擔任,可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例(第19條)。(59)這些規定将加強和改進農村基層黨組織對于于鄉村治理與自治活動領導的基本定位、組織設置、職責任務、體制機制等重要事項制度化、規範化、程序化,旨在于鮮明體現黨在鄉村治理與自治中的全面領導地位。這對于新時代推動鄉村自治制度創新發展、推進中國鄉村治理現代化,必将産生深遠的影響。

第三,建構自治、法治、德治相結合的新型鄉村治理體系。

鄉村社會治理體系是國家治理體系的重要基礎。十九大報告明确提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》基于十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段全面建成現代化強國的戰略安排,設定了健全新型鄉村治理體系的“三步走”戰略構想,即到2020年,鄉村治理體系進一步完善;到2035年,鄉村治理體系更加完善;到2050年,包括健全鄉村治理體系在内的鄉村振興戰略目标全面實現。(60)由此,新時代的中國鄉村治理與自治正在展示出嶄新的運動方向。在構建當代中國鄉村治理體系的新時代,自治、法治、德治這三種治理方式相輔相成,相互促進,三者缺一不可,也不可偏廢。在新型鄉村治理體系中,自治是核心,法治是保障,德治是靈魂。因之,将自治、法治、德治三者内在地貫通相融,無疑是當代中國鄉村治理革命的必然抉擇。在這裡,将構建新型鄉村治理體系的時代進程納入法治軌道,實現鄉土秩序與法治秩序的現代耦合,這是新時代堅持全面依法治國基本方略的内在要求。2018年中央“一号文件”基于實施新時代鄉村振興戰略的總體考量,鮮明提出建設法治鄉村的戰略性任務,強調要堅持法治為本,樹立依法治理理念,強化法律在維護農民權益、規範市場運行、農業支持保護、生态環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。(61)推進法治鄉村建設與深化鄉村自治發展、建構新型鄉村治理體系處于同一個曆史進程之中,進而推動從傳統的鄉村控制體系向現代的法理型鄉村治理體系的革命性轉變。當然,鄉村社會生活中長期衍化生成的鄉村社會非正式規則與制度的獨特價值功用亦是不可忽視的。構造法理型鄉村治理體系,并不排斥諸如民俗習慣、村規民約、民間調解等鄉村社會的非正式規則與制度。在新的曆史條件下,深入推動正式的制度化的國家法律與鄉村社會的非正式制度之間的協調發展和内在結合,這亦是建設法理型的鄉村社會治理與自治體系的時代要求。應當看到,在社會大變革進程中,傳統的“德治”理念及其治理機制表達并未因其是往昔的觀念與制度構架而失去固有價值,反而随着社會的進化與轉型發展愈益廣泛深入地融入現代社會生活之中,對包括鄉村治理與自治在内的社會有機體形成較為深刻的影響。在構建新型鄉村治理體系的過程中,作為一種治理方式的德治,不可避免地成為調節基層鄉村社會生活關系的重要機制。因之,“治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治”。(62)

在當代中國,基層鄉村自治與鄉村社會治理活動密切關聯,彼此互動,這是構建新型鄉村治理體系的顯著特征。而鄉村自治實踐的深入展開,在很大程度上取決于農村基層民主建設的積極探索。村民自治在全國範圍内開始全面推行之際,黨和國家就對農民基層民主建設給予了高度關注。1994年11月,中共中央發出《關于加強農村基層組織建設的通知》,對健全村民委員會和村民小組,完善村民選舉、村民議事、村務公開、村規民約等村民自治制度提出了具體要求。1998年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》,有力地促進了農村基層民主建設。2002年7月,《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》,全面規範村委會直接選舉工作,推動了民主選舉村委會工作的深入開展。2008年10月,中共十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若幹重大問題的決定》,明确提出完善與農民政治參與積極性不斷提高相适應的鄉鎮治理機制的曆史性任務,強調要以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協調、強化權力監督為重點,加強基層政權建設,擴大村民自治範圍,保障農民享有更多更切實的民主權利。(63)在全面依法治國的新時代,加強農村基層民主建設、深化鄉村自治實踐面臨着新的形勢和任務。十九大強調要鞏固基層政權,完善基層民主制度,保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。(64)2018年的《村民委員會組織法》将發展農村基層民主的基本要求貫穿于村民委員會的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等各個方面,使之成為新時代村民自治實踐的鮮明特色。2017年12月4日,《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》,從完善村民自治機制、提升鄉村治理水平的全局出發,對村務監督委員會的人員組成、職責權限、監督内容、工作方式、管理考核、組織領導等作出了全面系統的規定,(65)這對于進一步加強和改進村級民主管理和監督,建構新型鄉村治理體系,必将産生重要作用。随着鄉村治理與自治進入新的曆史階段,如何積極探索村民自治的有效實現形式,已經成為完善和創新村民自治機制所必須着力解決的重要課題之一。1987年的《村民委員會組織法》确立了以自然村為村民自治的基本單元的制度,而1998年的村民委員會組織法及其後的2010年的村民委員會組織法和2018年的村民委員會組織法,則規定以建制村為基礎設置村民委員會,開展村民自治活動。随着城鎮化進程的深入,大量村民進城務工,并且大量外來農民在一些城中村和城鄉結合部打工務農,這對推進鄉村治理與自治帶來了新的課題。誠如習近平所指出的,在行使村民民主權利的過程中,有兩個情況要把握好:一是要處理好“走出去”和“留下來”的關系;二是要處理好“老村民”和“新村民”的關系。(66)因之,積極探索村民自治的有效實現形式和途徑顯得尤為重要。2014年中央“一号文件”明确提出要探索不同情況下村民自治的有效實現形式,農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方,可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自給試點。(67)2015年中央“一号文件”進一步提出在有實際需要的地方,擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點,繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點,探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。(68)2015年11月29日,《中共中央、國務院關于打赢脫貧攻堅戰的決定》則提出在有實際需要的地方,探索在村民小組或自然村開展村民自治。(69)2016年中央“一号文件”繼續要求依法開展村民自治實踐,探索村黨組織領導的村民自治有效實現形式;在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。(70)2017年中央“一号文件”強調要開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作。(71)2018年中央“一号文件”按照健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的時代要求,強調要繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作,進而深化村民自治實踐。(72)在村民自治有效實現形式的試點工作實踐的基礎上,2018年的《村民委員會組織法》對村民小組的自治運行機制作出一般性的制度設計,明确了村民小組的組成、村民小組組長的任期以及村民小組的自治議事範圍等事項,規定“屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他财産的經營管理以及公益事項的辦理,由村民小組會議依照有關法律的規定讨論決定,所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布”(第28條第3款)。因之,積極穩妥地探索不同情況下村民自治的有效實現形式,對于創新和發展新時代的鄉村自治制度,将現代的法理型鄉村治理體系構築在堅實的農村基層民主的基礎之上,确乎意義重大,影響深遠。

結語

鄉村治理與鄉村自治居于基礎性地位。中華人民共和國成立以來的70年間,中國的鄉村治理和自治經曆了一個不平凡的曆史進程。這個進程交織着國家與鄉村之間的複雜矛盾運動。70年來鄉村治理與自治的轉型發展,乃是國家與鄉村之間關系劇烈變動在基層鄉村社會生活中的具體體現。

在傳統中國,國家與鄉村之間存在着一種内在統一的關系,鄉村社會始終構成專制國家體制賴以存在的社會基礎。在内外因素的合力推動下,近代中國的國家與鄉村的關系顯現出新的曆史特點,晚清政制改革把推進地方自治提上了議事日程。進入民國時期以來,地方自治又進一步活躍起來,漸而形成自治統于官治之内的基本格局,政府始終主導着鄉村控制體系的重建進程。

1949年中華人民共和國的建立,有力地推動了國家建構與國家治理體系的曆史性變革,國家與鄉村之間的關系發生了深刻變化。初期的農業合作化運動以及政社合一的人民公社化體制之建立,加快了國家與鄉村的同一化進程。人民公社體制是20世紀50年代的中國農業合作化運動的一個曆史産物。按照1958年8月的中共中央《關于在農村建立人民公社問題的決議》以及随後的《農村人民公社工作條例》(修正草案,1961年6月)的精神,農村人民公社是政社合一的組織,是我國社會主義政權在農村中的基層單位,實行統一領導、分級管理的制度,一般實行公社、生産大隊和生産隊的人民公社組織體系。因此,三級所有、隊為基礎的人民公社體制,清晰地表明國家權力大幅度地廣泛介入基層鄉村社會生活的各個領域,鄉村自治缺乏應有的存在與發展的社會空間,這對于新中國的鄉村治理進程産生了深遠影響。

1978年12月中共十一屆三中全會的召開,标志着當代中國進入了改革開放的曆史新時期,進而催生着國家與鄉村關系的曆史性重構。農村家庭聯産承包責任制的逐步推行,打破了長期以來施行的政社合一的人民公社體制。1982年《憲法》曆史性地終結了人民公社體制,按照政社分開的原則,規定設立鄉鎮政權,建構了鄉鎮基層政權體制,而保留了人民公社的農村集體經濟組織的職能形式。很顯然,用政社分開的鄉鎮政權體制取代政社合一的人民公社體制,這是一場關系全局的深刻複雜的鄉村社會政治與經濟制度的重大變革,推動了當代中國國家與鄉村關系的轉型發展。與鄉鎮政權重建進程相輔相成,中國基層鄉村自治逐漸興起。1982年《憲法》正式建立了中國特色的基層鄉村自治制度,規定農村按居民居住地區設立作為基層群衆性自治組織的村民委員會。因之,村民自治與鄉鎮政權重建之間相互聯系、相互作用,成為當代中國改革開放曆史新時期以鄉政村治體制為特質的鄉村治理革命的兩大制度基石。全國人大常委會先後頒行1987年《村民委員會組織法(試行)》以及修訂後的1998年《村民委員會組織法》和2010年《村民委員會組織法》,把基層鄉村自治納入法治軌道,進而使中國的鄉村社會自治獲得了有力的法治保障。

中共十八大以來,基層鄉村治理與自治的創新發展在廣闊的社會空間内深入展開。推進國家治理體系和國家治理能力現代化這一涵義豐富而深刻的重大命題,集中表達了當代中國國家發展及其現代化進程的前進方向,鮮明體現了國家治理模式的深刻轉換。鄉村治理體系是國家治理體制的基石,在很大程度上決定着國家治理現代化進程及其實際成效。中共十九大基于對中國法治國情條件的深刻把握,從新時代推進國家治理現代化、實現中國法治現代化的戰略高度,提出了“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的重大戰略任務,将其作為實施鄉村振興戰略的重要内容。2018年的《村民委員會組織法》進一步完善了新時代基層鄉村自治制度。自治、法治、德治的内在貫通融合,展示了新時代中國鄉村治理革命的嶄新的運動方向。其一,更加注重鄉村治理與自治的基層民主基礎,積極探索不同情況下村民自治的有效實現形式,尊重和維護廣大農民的民主權利,把村民自治落實到農村基層民主建設與鄉村治理的全過程和各個方面。其二,更加注重推動鄉村治理與自治的法治化進程,為鄉村治理與村民自治活動創設可預期的規則模式,着力促進正式的國家法律與非正式的鄉土生活慣例與準則的有效對接,打造法理型的現代鄉村治理體系。其三,更加注重德治對于鄉村治理與自治的價值引領作用,深入推動傳統的“德治”理念與制度機制的現代性轉換,關注鄉村社會的倫理價值規範對于鄉村社會成員行為取向的道德判斷,使之成為鄉村社會治理與自治的内在調節機制。


注釋:

[1]參見費孝通:《鄉土中國》,載《鄉土中國》,上海:上海人民出版社,2013年,第6頁。

[2]瞿同祖:《清代地方政府》,範忠信等譯,北京:法律出版社,2011年,第7-9頁。

[3]胡恒:《皇權不下縣?——清代縣轄政區與基層社會治理》,北京:北京師範大學出版社,2015年,第5-16頁。

[4]費孝通:《鄉土中國》,載《鄉土中國》,上海:上海人民出版社,2013年,第9頁。

[5]梁治平:《清代習慣法》,桂林:廣西師範大學出版社,2015年,第38、186頁。

[6]費孝通:《鄉土重建》,載《鄉土中國》,上海:上海人民出版社,2013年,第278-284頁。

[7]《憲政編查館奏核議城鄉地方自治章程并另拟選舉章程折(附清單)》(光緒三十四年十二月二十七日),載故宮博物院明清檔案館編:《清末籌備立憲檔案史料》下冊,北京:中華書局,1979年,第725頁。

[8]故宮博物院明清檔案部編:《清末籌備立憲檔案史料》上冊,北京:中華書局,1979年,第61-66頁。

[9]陳心柏:《自治法草案評議》,載王建學編:《近代中國地方自治法重述》,北京:法律出版社,2011年,第280頁。

[10]參見《建國以來重要文獻選編》第1冊,北京:中央文獻出版社,2011年,第300頁。

[11]張培田主編:《新中國法制研究史料通鑒》第1卷,北京:中國政法大學出版社,2003年,第500頁。

[12]張培田主編:《新中國法制研究史料通鑒》第1卷,北京:中國政法大學出版社,2003年,第792-793、781-782頁。

[13]參見《建國以來重要文獻選編》第3冊,北京:中央文獻出版社,2011年,第219、221頁。

[14]參見《中華人民共和國法規彙編(1953—1955)》第2卷,北京:中國法制出版社,2005年,第164頁。

[15]費正清、羅德裡克·麥克法誇爾主編:《劍橋中華人民共和國史》(1949—1965),王建朗等譯,陶文钊等校,上海:上海人民出版社,1990年,第72頁。

[16]參見《建國以來重要文獻選編》第7冊,北京:中央文獻出版社,2011年,第49、59、68頁。

[17]參見《中華人民共和國法規彙編(1955年7月—12月)》,北京:法律出版社,1956年,第25頁。

[18]參見《中華人民共和國法規彙編(1955年7月—12月)》,北京:法律出版社,2011年,第16、19-20頁。

[19]張培田主編:《新中國法制研究資料通鑒》第5卷,北京:中國政法大學出版社,2003年,第5657頁。

[20]張培田主編:《新中國法制研究資料通鑒》第5卷,北京:中國政法大學出版社,2003年,第5863頁。

[21]參見《建國以來重要文獻選編》第4冊,北京:中央文獻出版社,2011年,第576、577-578頁。

[22]史敬棠、張凜等編:《中國農業合作社運動史料》下冊,北京:生活·讀書·新知三聯書店,1959年,第230頁。

[23]參見《建國以來重要文獻選編》第11冊,北京:中央文獻出版社,2011年,第538頁。

[24]參見《建國以來重要文獻選編》第15冊,北京:中央文獻出版社,2011年,第527-530、538頁。

[25]參見《毛澤東著作選讀》下冊,北京:人民出版社,1986年,第729頁。

[26]蘇力認為,《論十大關系》第一次從政治制度結構上讨論了中央和地方的分權問題,反映出中國高層力圖尋求在中國建立某種中央與地方分權的基本方針和制度格局。參見蘇力:《道路通向城市:轉型中國的法治》,北京:法律出版社,2004年,第62頁。

[27]參見《三中全會以來重要文獻選編》上,北京:人民出版社,1982年,第7頁。

[28]參見《中華人民共和國法規彙編(1982—1984)》第6卷,北京:中國法制出版社,2005年,第9-10、3頁。

[29]參見《堅持改革、開放、搞活——十一屆三中全會以來有關重要文獻摘編》,北京:人民出版社,1987年,第175頁。

[30]參見《中華人民共和國法規彙編(1982—1984)》第6卷,北京:中國法制出版社,2005年,第230頁。

[31]參見《中華人民共和國法規彙編(1982—1984)》第6卷,北京:中國法制出版社,2005年,第11頁。

[32]彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》,北京:中央文獻出版社,1989年,第114頁。

[33]參見《中華人民共和國法規彙編(1982—1984)》第6卷,北京:中國法制出版社,2005年,第231頁。

[34]《馬克思恩格斯文集》第10卷,北京:人民出版社,2009年,第668頁。

[35]參見《三中全會以來重要文獻選編》上,北京:人民出版社,1982年,第7頁。

[36]1980年5月31日,鄧小平在《關于農村政策問題》的談話中指出:在一些地方實行包産到戶,“這種轉型不是自上而下的,也不是行政的,而是生産發展本身必然提出的要求”。“從當地具體條件和群衆意願出發,這一點很重要。”參見《堅持改革、開放、搞活——十一屆三中全會以來有關重要文獻摘編》,北京:人民出版社,1987年,第45-46頁。

[37]參見《三中全會以來重要文獻選編》上,北京:人民出版社,1982年,第504-505、506-509頁。

[38]參見《堅持改革、開放、搞活——十一屆三中全會以來有關重要文獻摘編》,北京:人民出版社,1987年,第130-132、129頁。

[39]參見《堅持改革、開放、搞活——十一屆三中全會以來有關重要文獻摘編》,北京:人民出版社,1987年,第170、173頁。

[40]有的學者注意到,“村莊對自己事務的支配權,即村莊對多大程度上能夠控制自己的資源為自己的目标所用,是反映村莊‘自治’程度的重要方面”。這些重要事務涉及對村莊土地、人事、财務和資源的控制權。參見張靜:《村莊自治與國家政權建設——華北西村案例分析》,載應星、周飛舟、渠敬東編:《中國社會學文選》下冊,北京:中國人民大學出版社,2011年,第657頁。

[41]李正華、張金才主編:《中華人民共和國政治史(1949—2012)》,北京:當代中國出版社,2016年,第185頁。

[42]參見《改革開放以來曆屆三中全會文件彙編》,北京:人民出版社,2013年,第91、94、96-97、109-112頁。

[43]徐勇主編:《中國農村村民自治有效實現形式研究》,北京:中國社會科學出版社,2015年,第14頁。有的學者認為,在1988年到1998年村委會組織法試行的10年間,廣東、廣西和雲南三省區在自然村一級進行村民自治,這固然與這三省區行政村規模比較大且自然村一直有自治傳統有關,但更重要的是在廣東、廣西,絕大多數村莊都是宗族村莊,聚族而成的自然村往往有着相當數量的宗族公産,宗族在村莊公共品供給方面起着相當重要的作用,所以自然村一級實行村民自治順理成章。雲南村莊則多為少數民族村莊,自然村一級的自治能力也相當強。參見賀雪峰:《治村》,北京:北京大學出版社,2017年,第278頁。

[44]參見《改革開放以來曆屆三中全會文件彙編》,北京:人民出版社,2013年,第157-158頁。

[45]參見《中國共産黨第十八次全國代表大會文件彙編》,北京:人民出版社,2012年,第25頁。

[46]參見《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》,北京:人民出版社,2013年,第3、49頁。

[47]參見《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》,北京:人民出版社,2013年,第4、26、27、36頁。

[48]參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》,北京:人民出版社,2015年,第6、42頁。

[49]參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》,北京:人民出版社,2016年,第186頁。

[50]參見《中國共産黨第十九次全國代表大會文件彙編》,北京:人民出版社,2017年,第26頁。

[51]參見《十八大以來重要文獻選編》上,北京:中央文獻出版社,2014年,第106頁。

[52]參見《十八大以來重要文獻選編》中,北京:中央文獻出版社,2016年,第288、290頁。

[53]參見《十八大以來重要文獻選編》下,北京:中央文獻出版社,2018年,第122頁。

[54]參見《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年1月2日),載《中華人民共和國國務院公報》2018年第5号。

[55]參見《中國共産黨第十九次全國代表大會文件彙編》,北京:人民出版社,2017年,第16頁。

[56]參見《改革開放以來曆屆三中全會文件彙編》,北京:人民出版社,2013年,第157頁。

[57]參見《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年1月2日),載《中華人民共和國國務院公報》2018年第5号。

[58]參見《中國共産黨第十八次全國代表大會文件彙編》,北京:人民出版社,2012年,第25頁。

[59]參見《中國共産黨農村基層組織工作條例》,《人民日報》2019年1月11日,第6版。

[60]參見《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年1月2日),載《中華人民共和國國務院公報》2018年第5号。

[61]參見《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年1月2日),載《中華人民共和國國務院公報》2018年第5号。

[62]參見習近平:《加快建設社會主義法治國家》,《求是》2015年第1期。

[63]參見《改革開放以來曆屆三中全會文件彙編》,北京:人民出版社,2013年,第157頁。

[64]參見《中國共産黨第十九次全國代表大會文件彙編》,北京:人民出版社,2017年,第30頁。

[65]參見《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》,《人民日報》2017年12月5日,第1、4版。

[66]參見《十八大以來重要文獻選編》上,北京:中央文獻出版社,2014年,第685頁。

[67]參見《十八大以來重要文獻選編》上,北京:中央文獻出版社,2014年,第715頁。

[68]參見《十八大以來重要文獻選編》中,北京:中央文獻出版社,2016年,第288頁。

[69]參見《十八大以來重要文獻選編》下,北京:中央文獻出版社,2018年,第70頁。

[70]參見《十八大以來重要文獻選編》下,北京:中央文獻出版社,2018年,第122頁。

[71]參見《十八大以來重要文獻選編》下,北京:中央文獻出版社,2018年,第546頁。

[72]參見《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》,載《中華人民共和國國務院公報》2018年第5号。

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