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政府間事權劃分的合理性分析:雙重邏輯、必要支撐與優化進路

作者:邱 實  責任編輯:周 潔  信息來源:《江蘇社會科學》2019年第3期  發布時間:2019-07-13  浏覽次數: 241

【摘 要】事權是政府運行的基礎性要素,事權劃分的合理性直接關系到政府行政管理的有效性,因此政府間事權劃分的合理性分析就成了當前政府治理的一個重要課題。新時代中國政府事權劃分的合理性分析需要從政府職責的屬性切入,分析其存在的問題,繼而以規範和經驗的雙重邏輯為基礎,突出政府事權劃分的秩序化、政府職能轉變的公共化、事權界定與調整的規則化等在政府事權合理性劃分中的重要支撐作用。通過政府間事權結構性調整、體制性改革、科學化與合理化劃分建構政府間事權的優化進路,探索新時代政府間事權劃分的改革思路。

【關鍵詞】政府事權;政府職責;規範邏輯;經驗邏輯


黨的十九大報告明确提出要“統籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及内設機構權力、明确職責”[1],十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中更是指明要“科學設置中央和地方事權,理順中央和地方職責關系,更好發揮中央和地方兩個積極性”[2]。這說明政府間事權合理劃分是新時代政府治理的重要目标,也是政府職責體系建設與政府機構科學設置的前提條件。所以,對于政府間事權劃分的合理性進行分析是當前政府治理及現代化運行的一個重要課題。

一、政府間事權劃分的問題闡析

政府事權可以理解為“一級政府基于自身地位和職能而擁有的提供公共産品、管理公共事務的權力”[1],也可以定義為“各級政府承擔公共事務的職責、責任與權力”[2]。據此,政府事權本質上就是政府在政治合法性的基礎上利用行政權力對各類資源進行分配和調節的行為依據,其目标是最大限度地實現資源作用于相應職責的有效性,同時保證政府合法性基礎的穩定性。政府在資源配置的過程中,需要依靠一定的組織結構來運行,并接受相應的約束和激勵,這是目前政府間事權劃分的現實依據。從政府運行方面來看,主要是依據政府組織層級的職責劃分來實現事權的分配,其有效性是政府事權劃分合理與否與政府運行順暢程度的直接體現,在政府過程中往往表現為一級政府的實際“政績”。從政府間關系的角度來看,事權本質上就是不同政府層級之間支出責任與财力配置的體現。當前政府間事權劃分主要是建立在明确政府與市場關系的基礎上,是從中央政府與地方政府關系、地方政府間關系兩個維度來體現的。同時,政府間事權的劃分也要充分考慮政府與市場的邊界與關系,基于公共産品和公共服務的供給内容與範疇來明确中央事權、地方事權和中央地方協作共有事權。

“職責同構”是優化政府間事權劃分的現實約束。我國政府間事權劃分聚焦于以政府職責為核心的政府間關系上,在社會主義市場經濟發展的不同階段,政府與市場的關系也不斷發生變化,政府事權與政府職責随着政府與市場關系的規範化而具有一定程度的同一性。從當今世界政府職責發展的趨勢來看,政府已由最早“守夜人”式的“小政府”發展成為具有較強積極性的“管家型”政府,這意味着政府職責已經基本涵蓋了政府事權的範疇,囊括了包括公共産品與公共服務供給、社會資源與收入的調配、宏觀經濟穩定與微觀經濟效益、社會保障與社會福利等各個方面。進入新時代以來,中國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,這就需要從理論和實踐層面對政府事權的範圍進行進一步明确和細化,将事權融入不同層級政府職責的配置之中,更好地實現市場在資源配置中起決定性作用,實現政府宏觀調控的全局協調,推動政府事權與職責從宏觀性的公共服務有效性供給到微觀性的社會福利保障方面都實現進一步完善。基于當前政府職責建設與事權劃分的現實情況,可以将政府間關系劃分為兩個層次:一是中央與地方關系,主要是中央政府與省級政府的關系;二是地方縱向政府間關系,即省級以下政府間的關系。我國政府間關系并非一成不變,随着經濟社會發展和政府機構改革,政府間關系也在不斷地變化,無論是中央政府與省級政府的關系,還是地方各級政府之間的關系,都在市場經濟體制的發展與完善中發生了巨大變化,這就造成了政府間事權劃分面臨曆史慣性與現實運行的矛盾。通過梳理《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的相關條款,我們可以發現,除了國防、外交等職責歸中央政府之外,其他職責都以具體事權的模式從上到下貫穿了我國從中央到鄉鎮的各級政府[3]。具體而言,就是自中央以下的地方各級政府事權的劃分都非常“相似”,并且各級地方政府的财政支出項目也與中央類似,這樣就必然造成了政府間事權劃分的“職責同構”現象。另外,通過查閱各類文件可以發現,無論是政府機關還是企事業單位,其相關職責文件或職責清單的最後一條一般都是“完成上級政府(或上級部門)交辦的其他任務”。從政府間事權劃分規範化的角度來看,這不僅模糊了不同層級政府的職責界定,也為上級政府通過政策手段繞開相應法規轉移事權和支出責任埋下了伏筆。

地方政府事權界定模糊是目前政府事權合理性劃分的“藩籬”。在現實的政府事權劃分中,中央政府與省級政府的事權基于分稅制及相關文件得到了較為系統地劃分,但是省級以下政府間事權的劃分卻比較模糊,并未有專門的省級以下政府間事權劃分的政策性文件出台,這就造成省以下政府縱向事權其實處于一個較為模糊的狀态。在1994年分稅制改革之後,财力與财權進一步上移,但事權與支出責任卻不斷“下沉”,“中國政府的支出安排呈現公共支出地方化的特征,地方政府是政府支出的主要承擔者和政府職能的實際主要履行者”[1]。這直接造成地方政府更加需要依賴中央政府或高層級地方政府的财政轉移支付來完成相應的事權與支出責任,但這同時又給政府事權“下移”進一步提供了空間。也正因此,省級以下政府間事權的劃分出現了職責交叉重疊和職能錯位越位的現象,這直接影響到省級以下地方政府,尤其是直接提供公共服務的基層政府的職責有效性。由于中央政府與地方政府之間财政轉移支付制度存在一定的結構性問題,政策性因素對轉移支付的影響較大,也造成了承擔具體事權較多的地方政府特别是基層政府面臨嚴重的财力與事權不匹配的問題。同時,橫向地方政府機構部門之間也存在事權“同構”或重疊的情況,并且因為縱向事權劃分不平衡及财權差異而引發橫向政府間非正常競争的現象也屢屢發生。在這樣的情況下,一方面因為地方各級政府常常财力與事權不匹配造成基本公共服務事權無法完成,政府職責缺失,另一方面中央政府層面也出現了調配資源使用效益沒有最大化的現象。黨的十八屆三中全會提出“建立事權與支出責任相适應的制度”的理念,力求推動政府間事權劃分的合理化與規範化。近年來,國家也陸續出台了一些有關政府間事權劃分的文件,如《國務院關于改革和完善中央對地方政府轉移支付制度的意見》《國務院關于推進中央與地方财政事權和支出責任劃分改革的指導意見》《基本公共服務領域中央與地方共同财政事權和支出責任劃分改革方案》等。這雖然在一定程度上解決了政府間事權劃分不平衡及政府間财力與事權不匹配的問題,但是由于政府間關系複雜、政府層級較多、地區間發展不平衡、政府職責同構等現實情況,政府間事權劃分的主體格局并沒有發生根本性的改變,特别是政府間事權劃分受到了經濟體制和行政體制一定程度的束縛,這都是政府間事權劃分需要重視的問題。

二、規範與經驗:政府間事權劃分的雙重邏輯

政府間事權的劃分應基于嚴密的邏輯,目的是尋求政府間事權劃分的合理性與合法性,使得事權劃分能夠真正體現政府職責并使之落到實處,推動社會公共福利的增加,實現國家治理的現代化。政府間事權的劃分可以從兩個層面來梳理其運行邏輯,一是規範邏輯,二是經驗邏輯。規範邏輯主要是闡釋政府間事權劃分的本質與訴求,經驗邏輯則是論述政府間事權劃分在現實的政府過程中是具體運行情況,對相關現實問題進行合理分析。

規範邏輯是政府間事權劃分的“應然”理論。在當代政治哲學分析視角中,政府的核心職責就是最大限度滿足人民群衆對“美好生活”的追求。在此基礎上,公共福利就成了評價政府事權劃分的重要指标。社會成員的偏好訴求、幸福程度等構成了事權的本質體現,并構建起事權劃分價值評判的合理性标準,為政府間事權的劃分進行了規範層面的正義定位。政府間事權劃分的合理性直接決定了一個社會的普遍幸福程度,“一個具有良好狀态的經濟狀态,對個人和社會整體來說都是非常關鍵的……政治程序越是嚴肅地考慮人們的偏好,人們就會越幸福”[2]。以公共福利作為事權的價值基礎,為政府間事權劃分從政治哲學層面提供了合理性标準,為政府過程中涉及事權的機構設置、權力分配和行政行為等都提供了價值基礎。在此基礎上,原有事權的合理性與現實事權的有效性實現了理論與實踐的結合,成功地将政府間事權劃分的正義性轉換為有效性。因此,目前政府間事權劃分的有效性主要體現在能否充分調配相關資源并進行合理分配,同時保證政府在汲取公共資源方面有一定的限度,保障公共福利性。在多層級政府和跨地域治理的條件下,政府有效性直接決定了治理效果的體現程度。當代中國實行單一制的國家結構形式,并且政府治理實行“條塊”雙線的領導模式,所以上下級政府之間事權的劃分成了有效性體現的直接因素,與支出責任和财力共同構成了政府運行的關鍵。因此,在多層級政府體系中,如何合理劃分上下級政府事權,确立起合理的支出責任,實現财力與事權的匹配,就成為政府配置資源與履行職責的要點。按照多層級政府的有效性原則,政府間事權的劃分從規範邏輯的角度出發應以遵循不同層級政府轄區内公共服務訴求為原則,不同層級政府事權的明确應該基于獲取公共産品與公共服務供給信息的能力,即“哪一級政府能夠獲取那一層次的公共産品的充分信息,則由它提供該公共産品就是有效的;如果它無法獲得某一層次公共産品的充分信息,則由它提供該公共産品就是無效的,就應該讓位給其他能夠有效掌握充分信息的層級政府”[1]。當代中國政府層級劃分的現狀使高層級政府獲取廣泛性社會信息的能力在一定程度上弱于基層政府,因此在政府間事權劃分時應該遵循政府層級從低至高的順序來進行“回溯”,突出信息獲取能力較強的政府層級的事權劃分的歸屬性。隻有在下級政府無法保證信息獲取的穩定性,或者事權有效性不足的情況下,上級政府才可以對下級政府事權進行單向度調整或直接承擔相應事權。政府間事權劃分的規範邏輯正是在社會福利最大化的基礎上,以資源配置和信息獲取的有效性為條件,實現上下級政府事權劃分的合理性,為政府間關系中事權實際劃分和運行提供必要的理論支撐。

經驗邏輯是政府間事權劃分的“實然”條件。政府間事權的劃分在政府過程中主要是對中央政府和地方各級政府之間的權限範圍進行确認的一個程序,是多層級政府體系中國家治理權力分配與不同層級政府之間利益協調的一種體現,這其中涵蓋了各級政府之間的協調關系,也包括了“條塊”關系層面上垂直管理部門與地方政府之間的權限與利益分配的問題。因此,政府間事權的劃分除了應該對規範邏輯進行梳理之外,還需要從制度慣性、權力配置、法治程度等方面建立起經驗邏輯分析路徑,完善政府間事權劃分的實踐形式。政府間事權劃分的經驗邏輯,就是要依托事權劃分的法治化,通過理順縱向政府間關系,明确當前多層級政府體系的特點,建立科學合理的政府間事權劃分的問題分析導向。首先,法治化建設是政府間事權分割的經驗基礎。目前我國政府間事權劃分的主要法律與政策依據是2004年全國人大常委會通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和2016年國務院頒布的《國務院關于推進中央與地方财政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。當代中國政府間關系的複雜性決定了政府間事權界定和劃分的複雜性,同時憲法、法律、政策文件在複雜政府間關系的條件下,對事權與支出責任的劃分僅僅是“白描”性質的表述而非系統性的明确劃定。如憲法與地方政府組織法中所規定的同級政府的職能範圍基本是“同構”的,隻是其管理的區域不同而已,所以僅靠現有的法律和文件規定是無法有效保證政府間事權劃分的科學性的。以法治化的方式來優化政府間事權可以使政府間事權劃分有效規避政策性因素的影響,防止政策的随意性影響到政府間事權劃分的科學性和穩定性。其次,理順政府間縱向财權關系是政府事權劃分的經驗條件。當前縱向政府間事權的劃分是根據分稅制改革以來财權、财力與支出責任的分配而形成的。現實中,在中央政府逐步上收财力的同時地方政府承擔了相對更多的事權和支出責任,這樣就造成了地方政府财力與事權的不匹配,引起了縱向政府間關系層面的事權履行失序。同時,因為分稅制改革較為重視财力的調配,在一定程度上忽視了對縱向政府層級上具體事權劃分的細緻規劃,所以導緻了現行政府體制下事權與财力錯位現象的出現,事權基本上演化為了單純性的“量财力而行事權”,這使得事權的完整性不能得到保障。通過理順政府間縱向關系可以進一步明确政府事權與支出責任,保證事權在各級政府間明确劃分。

政府間事權劃分的邏輯體系是由規範邏輯和經驗邏輯共同構成的,形成了一個雙重結構的邏輯模式。規範邏輯闡釋了事權的本質和劃分演化過程,突出了事權劃分的重要性及其延展範疇。經驗邏輯則闡明了當代中國政府間事權劃分的實踐問題和優化方式,特别是在分稅制條件下現實存在的縱向政府間事權與财力錯位現象及相關制度慣性問題。同時,也明确了法治化在經驗邏輯中的重要作用。通過邏輯梳理,實現政府間事權劃分邏輯進路的合理順暢,為優化政府間事權劃分做理論上的邏輯鋪墊。

三、政府間事權劃分的必要支撐

政府間事權劃分是一個系統性工程,關系到政府治理的有效性和國家治理的現代化發展。所以,需要在厘清政府事權雙重邏輯進路的基礎上,從事權的職責性出發,對其關鍵節點進行分析,明晰政府事權劃分的秩序化、政府職能轉變的公共化、事權界定與調整的規則化,為政府間事權劃分的優化提供必要的支撐。

第一,事權劃分的秩序化。政府間事權劃分的秩序化實際上就是要明确不同層級的政府應該做什麼和不能随意去做什麼的問題,實現事權從劃分到履行的秩序性。1994年分稅制改革方案對政府事權的界定與劃分進行了一定程度的描述性論述,但是從總體上來看該描述過于粗線條,并且在現實政府過程中也存在一定的偏差。在政府間關系發展與财政體制改革進程中,政府間事權劃分的問題一再被提及,政府事權與政府職責在一定程度上成為具有相近内涵的概念。通過政府職責界定與政府職責體系建設,政府間事權的劃分在一定程度上得到了更加細緻化的發展。但是其在秩序化方面卻沒有得到很好的保障,中央政府有時候過度幹涉了地方政府該做的事情,地方政府有時候也會主動或被動地去完成中央政府或上級政府的事情,這樣的非秩序化現象對于政府間事權劃分的影響是消極的。從目前政府間事權界定與劃分的情況來看,并非所有的事權都存在失序的問題,比如中央政府承擔外交、國防等事權,而地方各級政府則根據不同層級承擔包括消防、衛生、治安等方面的不同程度的事權。但是有一些事權在中央政府與地方各級政府之間一直界定不清、邊界模糊,比如教育事權方面,特别是義務教育方面的具體事權無法完全對應不同層級政府的職責進行事權的界定與劃分。在公共服務方面,社會保障、公共衛生等在縱向政府間的事權劃分也存在一定的失序問題,即無法實現事權細緻劃分或事權劃分的調整随意性較大。目前最為現實的解決辦法就是立足于政府發展的現實,通過法律的形式,結合不同層級政府的基本職責,以相應的财力或财權轉移為條件,對事權進行較為細緻化的分類及劃分。事權一旦界定,不能随意通過政策性方式來進行事權的轉移和調整;如果需要調整也必須通過相應法律程序。同時調整政府相應的财權,使其具有與事權相匹配的财力,并借由定量的方式來對相應事權與支出責任進行标準化界定。

第二,政府職能轉變的公共化。目前政府職能的複雜化增加了事權在不同層級政府之間劃分的實際困難,所以需要對政府職能進行現代意義上公共化的定性與轉變。政府事權劃分目标下的政府職能轉變首先需要遵循一個基本的原則,就是要堅持從中國政治發展與國家治理的實際出發。目前世界上很少有國家的政府事權劃分有中國這麼複雜,也幾乎沒有國家的政府的職能有中國這樣寬泛,如果找某一個或者某幾個國家的政府事權劃分作為參考依據,反而會對中國的政府發展産生負面的影響。根據中國政府間關系發展的實際情況,政府事權劃分的合理化需要建立在政府職能公共化的基礎上。政府職能的公共化定位實際上就是通過轉變政府職能,建設服務型政府,以公共服務為基礎劃分不同層級政府具體事權。改革開放以來的八次政府機構改革,都在逐步推動政府職能的轉變,追求政府間事權劃分的合理化。政府機構改革及事權劃分的調整實際上是政府的“自我更新”,如果政府職能沒有切實的轉變,相關改革的意義從本質上來說就會消失。現代政府是服務型政府,更是公共性政府。政府職能轉變的公共化并不是要求政府減少事權,而是要将事權合理地分類、界定、劃分,實現政府治理的現代化。

第三,事權界定與調整的規則化。中央與地方事權界定與調整的規則化是政府間事權劃分的重要條件。制定制度的根本目的是讓政府行政更加科學高效以及國家治理與政治發展良性互動。中國是一個超大型的社會主義國家,中央政府在建構很多具體制度時并不能獲得完整的信息,特别是一些基層的信息。所以地方政府參與制度的制定,對制度體系的合理性和穩定性具有有益的作用。但是,單一制國家結構形式下,屬于頂層設計的大政方針還是必須由中央政府制定,地方政府參與制定的制度僅是關于地方政府事權規劃的部分。綜合而言,政府間事權的劃分需要從中央政府的頂層設計出發,尊重中央政府與地方各級政府的實際情況,尊重客觀現實和發展規律,充分調動中央與地方的積極性,合理界定不同層級政府的具體事權責任。一方面,中央政府進行政府間關系及事權劃分的統籌決策,同時尊重地方的現實訴求與實際财力情況,在充分考量轉移支付能力的情況下,與地方政府協商實現不同層級政府事權的界定。另一方面,中央政府在必要的時候對地方政府事權進行适時的調整,但是需要為地方政府提供一定的“提前量”,即盡可能在政府預算編制出台之前對地方事權進行調整,這樣可以給地方政府留下充分時間來适應。可以說,地方政府不僅要在财力上與相應的事權進行匹配,在事權責任的履行上也應該得到充分的尊重,這是中央與地方之間事權界定與履行的規則化體現。

四、政府事權劃分的優化進路

我國政府間事權劃分的優化需要堅持新時代中國特色社會主義道路,充分把握社會主義市場經濟的基本規律,圍繞政府職能轉變與政府間關系調整,從多層級政府體系的整體來實現政府事權界定與劃分,準确把握事權劃分優化的方向選擇。

一是根據新時代社會主要矛盾的變化對政府間事權進行層級結構性配置。新時代我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,這個矛盾既具有曆史性,也具有現實性。當前政府的主要任務和職責是為全面建成小康社會、為滿足人民群衆的需要提供必要的服務,這就要求政府将現階段的工作重心放在經濟發展與公共服務方面。所以,政府目前事權分割應主要是從經濟建設發展和公共服務供給方面着手,依托社會主要矛盾的變化對政府間事權進行結構性的配置。具體而言,政府層級間事權的劃分可以遵循受益範圍原則,即如果一項事權僅對一個區域具有影響,那就交給這一區域的地方政府來履行;如果該事權對跨區域的地方具有影響,則交由管理所跨區域的上級政府來履行。因此,政府事權的結構性主要是以政府層級為基礎,從事權的角度出發将政府層級分解為三個結構性層次,進行事權的結構性配置。在高層級層次,除了國防、外交等絕對屬于中央政府的事權之外,現階段中央政府還需要承擔關系到國計民生的戰略性項目規劃與國家級大型工程建設指導的事權,并以此為基點,實現市場經濟中宏觀調控功能方面事權的進一步明确,充分保證國家事權結構頂層的穩定性與權威性。中層級層次,在省級政府和部分市級政府層面,政府的事權分配應該退出具體的生産經營領域,相關事權應該體現政府間事權結構體系的中層保障作用,即推動區域性工程項目和公共基礎設施的建設與維護,實現區域内經濟建設規劃的制定與公共服務供給的框架構建。在基礎層級層次,部分市級政府和縣、鄉鎮政府可以對相關的制度性建設與規劃提出意見,但不應該直接參與到制度性項目或經濟規劃的制定中來。縣、鄉鎮層級政府應該将基本區域公共産品供給與公共服務作為具體的事權加以履行落實,并且對較為細緻的基層公共事務實現有效的管理。政府間事權的結構性配置應該遵循社會主義市場經濟的基本規律,按照公共産品與公共服務供給中的公共性原則,形成高、中、基層三級事權明确的權責清單,從總體上明确中央政府進行國家治理與經濟建設的頂層制度體系設計與決策、省級及部分市級政府進行地區性的事權規劃與财力調配以及基層政府主要提供本轄區内的基礎公共服務的格局。實現中央與省級政府承擔決策性的事權和支出責任,而地方政府特别是基層政府主要承擔本轄區具體性工作的事權與支出責任,在此基礎上實現各級政府事權與财力相匹配的目标。

二是依托國家治理現代化對政府間事權進行體制性改革。國家治理現代化是全面深化改革的重要目标和内容,政府間事權的調整就是要将各級政府的事權、支出責任與财力在改革中進行重新分割與整理。全面深化改革與國家治理現代化涉及多方面的利益調整與權力配置問題,其中的複雜性貫穿于經濟與社會發展之中,加之國内外政治發展形勢的間接影響,政府職責的變化與事權的調整成為一個非常重要的體制性改革問題。國家治理現代化要求政府從體制的角度對事權進行多方面改革,其中包括制度供給體系的調整、公共服務理念與實踐的落實、治理方式與效率的優化以及改革成本與資源最小限度的消耗等。從改革目标與改革成本的角度來看,目前的政府間事權劃分的範疇已經超出了政府與市場邊界界定和中央與地方分配關系的原有維度,需要通過政府職責體系的建設來将事權分配到各級政府具體的政府過程之中。具體而言,要在尊重我國政府間事權相對集中于中央及高層級政府的制度慣性的基礎上,提升政府間關系規範化的程度,依據不同層級政府在我國當前具體政府事務體系中的責任和義務,堅持中央政府在事權劃分中的權威地位。同時,通過改革實現中央與地方原有共享事權的分割,依據适度分權治理的原則,通過“清單”實現事權在各級政府中的具體劃分,突出專有事權理念,減少共有事權的現實。進一步明确省級以下事權的劃分原則和基本内容,細化省級以下各級政府的事權“清單”,消除暫時分割不明事權由上級政府行使或委托下級政府行使的情況,通過修訂和完善政府組織法、預算法、稅法和财政轉移支付制度等法治化手段,提高省級以下事權劃分的法治化,減少政府間事權劃分的“政策性”因素,實現事權劃分體制層面的改革。

三是基于現代化政府治理實現政府間事權劃分的科學化與合理化。政府治理的現代化不僅僅要從頂層制度設計上對政府治理的模式和方法進行改革,還需要從具體的行政行為和政府過程上來進行調整。首先,從政府治理體制改革的角度來看,需要進一步增強财政預算制度的透明度,加快提升各級人大對各級政府預算的約束力度,提升預算公開化、科學化和民主化程度。同時,突出各級人大對具體财政制度運行過程的橫向監督,健全财政方面的問責制度,加快現代化政府治理與财政制度建設的步伐。其次,從政府治理的運行過程來看,要明确不同層級政府的支出責任,并據此進行各級政府間财權與财力的合理化配置,實現财力分配與事權劃分“并軌”的目标。同時,逐步實現“省直管縣”改革,并推動“鎮(鄉)财縣(縣級市)管”,依托一定程度上的行政區劃改革,壓縮财政層級,消除财政層級與政府層級“同構”的現象。推進稅收制度和國家稅收體制改革,通過稅收調節适度增加地方政府的财力,保障地方事權落實的同時盡可能降低地方政府債務風險的發生指數。最後,從政府治理的職責層面來看,要積極推動政府職能轉變,建立政府職責體系,加快行政審批制度與行政監管制度改革,從傳統的事前審批向事中審批轉變,将事後監督轉變為事前與事中監督。同時,調整現代政府的支出結構,取消地方政府特别是基層政府在經濟建設方面的職責,推動其公共服務職責的落實,調整不同層級政府依據不同事權和職責進行的績效考核方式,特别是增加地方基層政府在衛生、基礎教育、公共基礎設施建設等方面的考核。


注釋:

[1]習近平:《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利--在中國共産黨第十九次全國代表大會上的報告》,﹝北京﹞人民出版社2017年版,第39頁。

[2]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,﹝北京﹞人民出版社2018年版,第33頁。

[3]劉新鳳:《合理劃分我國政府間事權與支出責任問題研究》,﹝昆民﹞《雲南财經大學學報(社會科學版)》2011年第1期。

[4]王浦劬:《中央與地方事權劃分的國别經驗及其啟示--基于六個國家經驗的分析》,﹝北京﹞《政治學研究》2016年第5期。

[5]朱光磊、張志紅:《“職責同構”批判》,《北京大學學報(哲學社會科學版)》2005年第1期。

[6]馬萬裡:《政府間事權與支出責任劃分:邏輯進路、體制保障和法治匹配》,﹝北京﹞《當代财經》2018年第2期。

[7]﹝瑞士﹞弗雷、﹝瑞士﹞斯塔特勒:《幸福與經濟學:經濟和制度對人類福祉的影響》,靜也譯,北京大學出版社2006年版,第193頁。

[8]靳繼東:《政府間事權關系劃分:理論邏輯、體制約束和實踐方向》,﹝南京﹞《學海》2018年第3期。

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