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權能拓展、交易賦權與适度管制——中國農村宅基地制度的回顧與展望

作者:胡新豔 羅明忠 張 彤  責任編輯:周 潔  信息來源:《農業經濟問題》2019年第2期  發布時間:2019-07-15  浏覽次數: 5696

【摘 要】宅基地是中國農村土地制度安排中最特殊、利益影響最敏感的一塊地,也是一直以來各方争議最大、改革最滞後的一塊地。現有宅基地使用權具有無償分配、長期持有、交易受限等典型的福利制度特征,在實踐中面臨用地無序擴張與閑置浪費并存、非法入市交易大量存在等問題,這構成了宅基地制度改革的現實邏輯基礎。本文應“三權分置”的宅基地改革需要,圍繞産權、市場和管制三個基本制度要素,提出“拓展權能、交易賦權與适度管制”的宅基地制度改革線索。依循改革線索,提出立法改革的具體舉措及配套政策。

【關鍵詞】宅基地;産權細分;交易賦權;政府管制


一、問題提出

在中國40年的農村改革曆程中,土地制度改革一直處于核心地位,既是最具中國特色的重要議題(羅必良,2018),也是實施鄉村振興戰略的關鍵解鎖點。其中,農村宅基地制度的創新對于促進農村集體經濟發展與産業興旺、節約利用土地資源、改善農村生态環境促進生态宜居、賦予農民更加充分的土地财産權益、促進農民增收均具有重要的激活作用與溢出效應。

中國農村宅基地制度形成于上世紀60年代,是農村土地制度安排中最特殊、利益影響最敏感的(劉守英,2017),也是一直以來各方争議最大、改革最滞後的。但是,經過40年的改革開放,中國經濟已經和正在發生一些重要的趨勢性變化,進入了加快轉型和全面轉型的新階段(魏後凱等,2017),客觀上已然對該制度形成了巨大的沖擊,勢必要求國家在頂層制度設計、法律政策上做出相應調整,推進改革。自2007年頒布《物權法》以來,國家連續出台了一系列關于宅基地的改革政策,2015年開始推進宅基地的改革試點工作,各地湧現了宅基地指标交易、宅基地換住房、宅基地拆舊複墾、“集地劵”等多樣化的改革實踐模式。目前宅基地制度改革已成為農村“三塊地”改革試點中最活躍的領域,在改革中所占的份量越來越大。

如何推進新一輪的宅基地制度改革?盡管在理論觀點和實踐模式的選擇上歧見紛呈,但學理邏輯和國家政策的基本指向一緻,即通過“賦權讓利”以改善資源配置效率并促使農民獲得更多财産性權益。為此,需要進一步明确兩個問題:一是如何賦權,由此拓展農民的土地權能;二是如何盤活,讓農民獲得更多的土地财産權益。理論上,權利分割及其土地權利體系的構建,是土地賦權的基礎和前提條件,但産權盤活則取決于産權實施的基本工具——市場交易和國家的适度管制(巴澤爾,1997;龍開勝,2016)。由此,本文圍繞産權、市場和管制三個基本制度要素,考察農村宅基地的制度特征、實踐挑戰及其改革邏輯,提出“權能拓展、交易賦權與适度管制”的宅基地制度改革線索。

二、 宅基地制度的曆史演變、現狀特征與實踐挑戰

(一)制度演變的三個階段

宅基地一詞帶有濃郁的民族性,為我國法律所獨有(陳小君,2010),既有其獨特的社會政策落實内涵(鄭尚元,2014),也殘存着一絲揮之不去的意識形态色彩(劉承韪,2012)。自新中國成立以來,在農村宅基地制度的演變過程中,公平福利追求與經濟效率邏輯始終是兩個根本性的影響因素,但是根據不同階段兩者發揮作用及其影響的權重不同,可以劃分為三個發展階段。

1.新中國成立初期和農業合作社時期:

宅基地私有産權。土地革命時期,國家通過“打土豪,分田地”,直接賦予了農民土地私有産權。1949年出台的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定“凡已實行土地改革的地區,必須保護農民已得土地的所有權(1)”,為農民享有宅基地所有權提供了法律層面的依據,也為1950年《中華人民共和國土地改革法》制定确定了改革的基本方向。1950年《土地改革法》規定,保障農民土地及其财産不受侵犯,一切土地所有者有自由經營、買賣及出租土地的權利。1954年《憲法》對完整的私有土地權利也作了原則性的規定,國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生産資料所有權,以及私有财産的繼承權。盡管在農業合作社時期,農地經曆了從私有到集體所有的轉變,但農民宅基地及其房屋私有屬性在此期間依然得以保留。1956年《農業生産合作社示範章程》規定,社員原有的墳地、房屋地基不必入社。

總之,該階段國家直接賦予農民宅基地私有産權,兌現了黨對農民的基本政治承諾,有效保障了農民的生活和生産,鞏固了國家新生政權。

2.人民公社化時期至2006年:

宅基地“所有”與“使用”分離及其改革微調。人民公社化運動造就了高度超前的公有化改造運動。1961 年《人民公社條例》第16 條規定,全大隊範圍内的土地都歸生産大隊所有,固定給生産隊使用,明确了非生産性的宅基地也屬于集體所有。1962年中共中央頒布的《農村人民公社工作條例修正案》規定,生産隊的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等,一律不準出租和買賣。19633月頒布的《關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中重申“社員的宅基地,包括有建築物和沒有建築物的空白宅基地,都歸生産隊集體所有”,首次提出了“宅基地使用權”概念,初步形成了宅基地使用權制度的基本框架,主要包括:宅基地使用權憑集體成員資格無償取得,長期持有;宅基地使用權僅限在集體組織内部的成員間交易,但地基上房屋歸農戶所有,可以買賣、租賃和抵押等。

改革開放後,宅基地使用權制度并未做出大的調整,主要是在法律、政策制度上予以進一步的規範,對宅基地使用權申請審批、轉讓等做了更嚴格的限定,逐步收緊了農民取得宅基地使用權的資格。1982年《憲法》、1986年、1988年和1998年《土地管理法》規定,宅基地屬于集體所有,出賣出租後再申請宅基地的,不予批準。1982年《村鎮建房用地管理條例》、1986年和1988年的《土地管理法》規定,城鎮非農業戶口居民建住宅可以經申請審批獲得,但1999年《國務院辦公廳關于關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》規定,農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房産證。2004年原國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》提出,要堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定,嚴格宅基地申請條件,将宅基地流轉禁止主體的範圍由“城市居民”擴大為“城鎮居民”。

該階段宅基地使用權制度強調了農民與集體基于土地的身份關系,充分體現了宅基地的居住保障功能,對維護農民的基本生存權,确保農村社會穩定發揮了積極作用。但是,随着中國城鎮化進程的加速發展,以保障農民居住福利為導向的宅基地制度弊端逐漸顯現,越來越不适應于“人地分離”的社會現實和發展需求。

3.2007年至今:

宅基地使用權獨立成“權”及其“三權分置”探索。2007年頒布的《物權法》,将宅基地使用權上升為法定的用益物權,從立法層面保障了宅基地的财産性,是影響最為深遠的一次法規修訂,被視為宅基地制度改革的一次飛躍。但是《物權法》關于宅基地使用權的規定中,僅賦予了農民對宅基地的占有、使用權利,未賦予收益、處分權能。同時,《物權法》未提及宅基地所有權概念,也未界定宅基地所有權與使用權之間的權利界限及其相互關系。毫無疑問,宅基地使用權走向物權化,有利于保障農民的财産權益,實現以用益為目的的“物盡其用”,提高土地資源的利用效率,但《物權法》的修訂并未賦予農民對宅基地的收益權和處分權。劉守英(2014)等認為,改革仍未有實質性的突破。

十八屆三中全會《決定》提出,保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,要求選擇若幹試點,慎重穩妥推進農民住房财産權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加财産性收入的渠道。2015年原國土資源部在全國選取了15個縣(市、區)進行改革試點,2017年将試點增加到33個。為進一步深化改革,2018年原國土資源部會議提出,探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權,适度放活宅基地使用權。同年中央一号文件提出,探索宅基地的“三權分置”改革,适度放活宅基地和農民房屋使用權,不得違規違法買賣宅基地。

宅基地使用權的物權化及其“三權分置”探索,體現了宅基地制度改革從重視宅基地的居住保障功能轉向了财産權益功能,從重視宅基地的社會屬性轉向了經濟屬性。

(二)制度現狀的三個特征

由于宅基地的集體所有權性質不可改變,因此本文僅在必要之處簡要提及,将分析讨論的重點集中于宅基地的使用權制度。

1.宅基地使用權的取得:

人地捆綁,無償分配。依據我國現行法律政策規定,宅基地使用權的取得以具有集體經濟組織成員資格身份為前提,通過申請審批無償獲得。在《土地管理法》頒布前,宅基地的申請審批程序相對簡單,農民向生産隊或生産大隊提出申請後,經人民公社批準審核即可。《土地管理法》頒布後,宅基地申請審批程序更為嚴格和繁瑣,需經村民申請、村委會公示與鄉(鎮)審核之後,再報縣級人民政府批準。宅基地“人地捆綁,無償取得”的分配制度,充分體現了宅基地制度的福利保障特征。

2.宅基地使用權的持有:

一戶一宅,長期使用。農村居民的居住保障以戶為單位。為了保護耕地,防止宅基地使用權人濫用權利,保障農民住房保障福利的公平性,我國對宅基地使用權獲得作了“一戶一宅”的限制性規定。1986年頒布、2004年修改的《土地管理法》第62條規定,農村村民一戶隻能擁有一處宅基地,其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的标準。但是,至今對于宅基地使用權并沒有期限限定,農民可以無成本地長期持有。

3.宅基地使用權的轉讓:

房地分離,交易受限。宅基地的賦權體系形成“三重權利”的複雜結構,即宅基地所有權屬于集體,使用權屬于農戶,但宅基地上的房屋屬于農戶所有,具有私權性質。在交易賦權上,住房财産權可以抵押擔保、轉讓和買賣,但宅基地使用權僅能在本村集體組織内部成員之間無償轉讓,不能抵押、出租和買賣給村集體之外的成員。盡管寫在紙上的“三重權利”設置及其交易賦權制度不存在任何問題,但是,農民依法獲得的“地基”與建在“地基”上的民宅在實物形式上必然是不可分離的整體(鄭尚元,2014)。法定賦權上的“房地分離”,與實物形式上“房地不可分離”,兩者之間必然形成矛盾沖突,要麼因法律上的禁止使得宅基地及其房屋無法實現市場化,限制了農村資源資産的流動性,導緻農民在宅基地上的大量投資沉澱為“死資本”;要麼因法律上的禁止并不能杜絕事實上的交易,導緻把事實上的交易置于不合法無人監管地帶,造成大量的法外無秩序。(2

(三)制度實踐面臨的兩大矛盾

不同的制度安排,對行為主體具有不同的激勵和約束功能,導緻不同的資源配置效率(Coase1937Libecap1986)。傳統的宅基地制度在實踐中,引緻了兩大矛盾問題。

1.宅基地用地無序擴張與閑置并存:

資源利用低效與耕地保護目标之間的矛盾。宅基地取得與使用無成本約束,退出無補償,加之地方國土主管部門與公安部門關于分家立戶的标準互為前提、相互矛盾(3)且一直未予以明确,使得宅基地使用權“不用白不用”、建新不拆舊成為大多數農民的理性選擇(4),多占、亂占宅基地的現象日益嚴重,陷入了住房用地無序擴張與閑置浪費的雙重困局。20002010年期間,全國農村人口減少1.33億人,農村居民點用地反而增加了3045萬畝,“人減地增”的逆向演進态勢明顯;同期,新增農村閑置住房5.94億平方米,折合市場價值約4000億元(魏後凱等,2017.2016年本課題組對全國九省2704個農戶的調查表明,有654戶農戶擁有二塊以上的宅基地,占農戶總量的24.19%。據估算,全國農村空心村整治存在760公頃潛力,實現城鄉統籌的遠景理論潛力值是1.49億公頃(黃文山,2012)。宅基地用地無序擴張與浪費閑置并存的低效利用,一方面使得農民大量進城所需的城市用地指标難以得到滿足,制約了城市化發展,進而反過來影響農民進城及其融入城市的市民化進程;另一方面,也使得國家最嚴格的耕地資源保護政策難以貫徹落實,與國家糧食安全、生态安全目标相沖突。

2.宅基地市場交易逆勢發展:

法定産權與事實産權之間的矛盾。在法律規定上,我國禁止宅基地使用權超出本村集體經濟組織範圍進行轉讓,不得用于集體之外的非農建設,也禁止用于抵押擔保。但是,随着工業化和城鎮化加速發展,開放市場下的“人地分離”及其農民的分層分化,宅基地及其住房需求快速地大量擴張,實際操作中農民往往将宅基地與房屋打通交易,“地随房走”,大量宅基地非法入市,尤其是沿海地區大中城市的近郊區。法律規定上的“禁止交易”并不能杜絕實際運作中的“事實交易”,導緻“非法的帽子滿天飛”,城鄉居民聯建、建造對外銷售的“小産權房”等法外現象大量存在,緻使遺留累積的各種社會矛盾問題日趨突出,既擾亂了正常的土地管理秩序,也對國家法律的約束力提出了嚴峻挑戰。2017年土地衛片執法檢查圖斑顯示,廣東欠發達地區湛江市的農村宅基地違法用地達2479宗,違法用地面積為909.27畝,違法宗數和面積分别占到了全市違法總量的80%48%。法律規定與事實産權運作之間的矛盾現象,彰顯了依法治國背景下尊重宅基地使用權财産功能及其進行交易賦權的必要性。

三、宅基地制度改革的理論線索

權利喪失是貧困的根源之一(阿馬蒂亞·森,2001)。如何改革和完善宅基地制度,通過“賦權讓利”,提升資源利用效率并促使農民獲得更多的土地财産權益,一直被學界和政界反複強調。顯然,财産權利的結構不同産權實施的工具選擇不同,使得所實現的資源配置效率與财産收入分配結構是不同的。本文從産權、市場和管制三個制度構成的基本要素出發,闡明宅基地制度改革的理論線索。

(一)從所有權轉向産權:産權細分與權能拓展

土地财産權利體系構建是賦權強能的前提條件。在經濟學上,産權是一束權利(巴澤爾,1997)(5),而且權利束并非是先驗存在的一種固定結構,它内生于社會經濟變遷的根本性力量而動态演進。一般而言,随着新信息新知識的獲得,資産的各種潛在有用性被不同領域的人們不斷發現,産權權利束的内容越來越豐富(巴澤爾,1998);它不僅包括傳統的排他性的占有權、使用權、收益權、轉讓權,還包括資産的安全權、管理權和剩餘索取權等(李勝蘭等,2011)。經濟學家從産權的動态性、複雜性和可實施性出發,主張“物盡其用”的功能主義方法論,強調産權的分割、處置和交易(張曙光等,2012),關注附着在資源上的各項産權權利及其産權實施行為,為土地權利體系的構建創造了空間,推動我國從重視所有權制度到強調以用益為目的土地産權制度改革。

隻有進行産權細分,才有更多的權利可以在國家、集體和成員之間進行分割,才能賦予農民更多的土地産權權利。但是,我國法律體系承繼的是大陸法系以絕對所有權為核心的物權體系,導緻人們往往在絕對意義上理解和貫徹土地所有權(高聖平,2014)。要使經濟學的權利束及其産權細分的理論主張符合法律闡釋邏輯上的農村土地财産權,需要從産權細分原則出發解構絕對土地所有權。目前針對宅基地改革提出的“三權分置”探索,就是以權利束及其産權細分理論為導向的改革舉措,但在土地法财産權利體系構建上,需要突破“物權法定”原則,不僅允許在所有權之上設定多個他物權,也要允許在他物權上再做權利細分,由此構建起不同層次他物權的土地财産權利體系,為賦予農民更多具有實際經濟含義的可操作的産權權利,提供制度基礎和現實可行性。

(二)從土地福利保障轉向土地财産功能:交易賦權與多元盤活

經濟學角度所講的稀缺性與經濟效率,是用市場價格來衡量的。在市場機制作用下,通過産權細分及其交易,将權利賦予出價最高者,能解決資源歸屬與利用之間矛盾,最有效地發揮資産權利的用途,改善資源配置效率,實現财産價值。如果對交易轉讓權進行不當限制,産權界定将在很大程度上失去意義,導緻産權權利成為虛幻的權利。一旦因産權受限而背離市場交易,将導緻如下後果:首先,資源不能流向對其評價最高的行為主體,損害資源配置效率;其次,由于産權主體間的需求沖突不能通過競争性的市場交易方式得以解決,導緻競争缺乏,租金耗散;最後,因産權受限,人們無法進行正式合法交易時,“地下交易”就會進入,導緻隐形的非法交易大量出現,出現管制無序甚至缺失的問題。總之,從權利束及其産權細分的原則出發,賦予交易轉讓權,是促使靜态權利與動态權能有機結合、最大化實現“物盡其用”的資源配置效率、并有效保護農民的财産權益的根本途徑。

從市場化改革的總體要求看,賦予農民财産交易轉讓權是改革的應有之義。中國快速城鎮化下,城鄉人口流動日益活躍,土地之于農民,由保障功能逐漸轉化為财産功能(羅必良等,2012)。但由于現階段國家财政轉移支付能力有限、農村社會保障體系尚未健全,人們長期持有一個根深蒂固的觀念,認為必須充分考慮集體土地上所賦予的生存和發展之間的矛盾,這種矛盾心态在立法上表現為,試圖把“農村土地保障目标”和“實現土地市場效益”兩大目标混同在同一套制度之中(汪洋,2014)。事實上,隻有對宅基地使用權的“初始取得”與“自由流轉”兩個階段進行适當區分和切割,并構建起與市場交易風險相匹配的新型居住保障制度,才能達到既激活土地财産功能,又有效保障農民居住生存權的雙重目的。

(三)從過度管制轉向适度管制:公共利益與用途管制

物權不僅是基于物的人和人之間權利關系,也涵蓋因物而産生的責任。對财産權的“合理使用”,以不與法律和社會公共利益相抵觸為原則。為了維護社會公共利益,政府适當的産權管制是必要的。宅基地利用不僅涉及到保障農民居有定所的社會穩定問題,也與國家耕地保護、生态保護、糧食安全等公共目标相關,還涉及到統籌城鄉公共服務設施用地的公共服務空間的構建,離不開國家對宅基地利用的适度管制。但是,對于同是建設用地的宅基地,以城鎮居民、農村居民(集體組織成員)的“身份”為界,限制農村宅基地使用權的交易流轉,則可能是用錯了宅基地管制的方向,誤解了宅基地管制的目的和管制的基本規則(楊一介,2018)。基于公共利益的宅基地利用管制,應主要局限于土地利用規劃、用途管制及其違法用地的監管。

四、宅基地制度改革的操作路徑:立法回應與配套政策

新的權利對應于新的經濟力量産生(蔡立東等,2017)。必須重視傳統的宅基地制度所面臨的新情勢、新問題,以“拓展權能、交易賦權和适度管制”為線索推進改革,進一步完善和改進有關權利設定、行使和立法安排,使得“三權分置”轉向可運作的法律機制。

(一)改革目标

宅基地制度是鄉村振興重要的制度支撐。順應中國經濟社會發展的轉型變遷,宅基地制度改革應突破原有制度安排的特殊性,契合中央“發揮市場在配置資源中的決定作用”的總體改革戰略,回應農民财産權訴求,以“拓展權能、交易賦權與适度管制”為線索展開。但是,以“拓展權能、交易賦權與适度管制”為線索的宅基地制度改革要服務于國家政策目标的實現,與國家宅基地“三權分置”的改革探索有效對接。

在宅基地“三權分置”的改革探索中,落實農村土地集體所有,是改革必須堅守的底線;适度放活宅基地使用權,是改革的基本指向;保障農戶資格權,是改革賦予農民的基本權益。但是,“放活宅基地使用權、保障農戶資格權”兩個目标往往被認為是一個準天然的悖論(陳小君等,2010)。因為一旦放活宅基地使用權,允許交易轉讓,農戶可能就失去了宅基地再申請的資格權,無法再保障其資格權。這與我國目前的《土地管理法》規定也是一緻的,即農村村民出賣、出租住房後,再申請宅基地的,不予批準。因此應将宅基地初始取得的資格權與其後的宅基地使用權流轉交易權相剝離,即資格權限定于原始取得階段,但其後宅基地使用權的流轉交易則“去身份化”。與此同時,必須構建起新型的農戶居住權保障體系。

綜上,依循“權能拓展、交易賦權與适度管制”的改革線索,應“三權分置”的宅基地制度改革需要,改革我國宅基地制度的基本目标是:集體所有,産權細分,交易賦權,多元盤活,用途管制,住有所居。

(二)立法回應

1.宅基地使用權的初始取得:

增量與存量,分類處理。一是改革增量,無償變有償。在保障農民居住權利的前提下,以區位為基礎逐步試點推行“增量”宅基地的有償使用制度。借鑒承包地“增人不增地,減人不減地”的分配制度,以一個時點為界,新成員或新立戶者取得宅基地,逐步采用有償擇位、擇位競價的市場化方式,由此抹除宅基地獲得和集體經濟組織成員身份的聯系,劃斷農戶成員權,鎖定宅基地使用權一級市場。事實上,在宅基地的改革試點中,宅基地的有償使用是基本制度安排(夏柱智,2018),現實中也存在撬動增量改革的内生動力,推動改革的社會風險是相對可控的。首先,在城市化發展背景下,随着農民的城鄉流動和分層分化,宅基地的保障功能逐步淡出,财産功能日益彰顯;尤其是80後的農二代,他們越來越偏向于選擇“離土、出村、不回鄉”(劉守英,2018),愈來愈普遍地将生活、就業與後代教育安排在城鎮。據調查,2016年有的城市農民工和農民買房占整個買房量的50%,有的縣城達到70%。(6)可見,在農村繼續為新增人口提供居住保障,并不能滿足他們真實的住房需求。其次,受宅基地總量指标的限制,很多地方宅基地的無償分配制度已無法實施,法律上宅基地的無償取得已變成事實上的無法取得,農民無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降,不再無償分配宅基地引發新的、激烈的社會矛盾的可能性較小。相反,受宅基地指标限制,将宅基地選擇性地無償分配給某些農戶,反而可能更容易引緻“患不公”的矛盾和沖突。

二是固化存量,理順曆史進行确權登記。以農村集體經濟組織成員身份确定為依據,以額定面積、相對固化為基礎,對農戶宅基地及其房産進行不動産确權登記,有效保障農戶初始取得的宅基地資格權及其權益。但是,宅基地已經曆了幾代人的“傳繼”,在确權登記中,需要區别對待不同時期、不同政策環境下的宅基地證,妥善解決曆史遺留的“一戶多宅、面積超占”問題,以“非法占用的行政強制退出、合法閑置的經濟杠杆調節、自願退出的合理補償”為基本原則,在查明宅基地曆史使用情況和現狀權屬的基礎上,制定明确的農村家庭分戶标準、法定面積标準以及超占面積的收費标準,分類型、分階段合理合法地對“一戶多宅、面積超占”問題進行處理,在補辦相關手續後,予以辦理确權登記,明晰産權,重塑農村宅基地管理的法治秩序。

2.宅地基使用權的轉讓:

拓展物權權能,細分定限物權。宅基地使用權是從所有權派生出的他限物權,具有法定的物權性質。但是宅基地使用權的物權權能受到限制,僅賦予了占有權、使用權,未賦予收益權、處分權。“物的價值來源于我們能夠對物做些什麼”,可交易性是财産權的内在本質,不賦予收益權、處分權,就無法在市場和交易中體現并實現财産的價值。目前反對“賦予宅基地交易權”的學者往往是擔心允許宅基地使用權交易,農民會失去宅基地和房屋,流離失所,危及社會穩定,這種認識有其合理性,但以此為由限制宅基地的流轉交易,導緻農民不能享有與城鎮居民同等的建設用地用益物權,既缺乏法理基礎,也缺乏正當性,使得農民的财産權益會因交易管制而受到損害。進一步地,農民居住保障問題的核心不在于是否要給予保障,而在于如何保障,保障方式也并不必然要求是宅基地的實物保障方式,可以是貨币保障或是農民公寓、居住保障房等方式。再者,即使賦予農戶宅基地使用權的處分權,農民基于祖宅的禀賦效應(卿志瓊,2011)及其土地價格的看漲效應,他們流轉交易宅基地的意願也并不一定強烈;相反,不少農戶甯願閑置造成資源浪費,也不願流轉宅基地。在這種情況下,即使原有立法政策禁止流轉,現在也應予以抛棄。

讓宅基地使用權回歸财産權本真,必然要求對宅基地使用權進行拓權擴能,在占有權、使用權的基礎上,賦予收益權和處分權,允許“地随房走”進行流轉交易,從而為市場機制在土地資源配置中的發揮決定性作用奠定法律基礎。但是,簡單地用宅基地“用益物權”的“占有、使用、收益、處分”四項權能界定及其劃分,難以解決複雜的宅基地權利問題(鄭尚元,2014)。需要在法律法規以及實施辦法上對定限物權做進一步列舉與細分。結合現有試點改革的實踐經驗,對定限物權可以進一步細分為租賃權(7)、入股權、抵押擔保權、退出權等,而且各項子權利之間是獨立、平等的關系,賦予農民盤活宅基地的可操作權利,在宅基地的抵押融資、有償使用、有償騰退、适度流轉之間架起自由轉換的制度通道。在盤活利用方式上,既可以是宅基地的指标交易,也可以是以宅基地為實物載體的自主開發、共建共享和入股開發,還可以是宅基地及其房屋的抵押融資。

3.宅基地使用權的持有:

期限70年,逐步實現“同地、同權、同價”。現行法律對宅基地制度設計的弊端之一是使用權持有的無期限性,與物權法規定的用益物權的有期限性相矛盾。參照國有建設用地,對宅基地使用權設置70年的期限,到期後可以自動續期,就可使宅基地使用權回歸為用益物權的屬性。從用地性質分類看,宅基地屬于農村集體建設用地。從長遠看,應按照宅基地與集體經營性建設用地分類管理并适當銜接的思路,在保障農民“住有所居”的前提下,積極鼓勵村集體經濟組織盤活利用宅基地存量,将通過舊村改造、宅基地整理等方式節約出來的宅基地,賦予農村集體的自主收益權與處置權,允許轉變為集體經營性建設用地類型,并最終在功能、權屬和利用上與國有城市建設用地使用權進行并軌,實現“同地、同權、同價”,最終實現城鄉土地市場的一體化。

(三)配套政策

1.逐步建立覆蓋城鄉的新型居住權保障體系,替代土地保護型功能。為避免宅基地使用權入市交易,對農民居住保障造成威脅,需要構建起新型的居住權保障體系。一是在保障單位上,從以戶為單位轉向以人為單位;在保障方式上,從土地實物保障轉向居住權保障。在改革初期,可采用農民公寓等住房保障方式;但從長遠看,順應城鄉融合發展趨勢下城鄉居民的雙向流動,需建立起覆蓋城鄉一體化的居住權保障體系,促使農民的成員權身份弱化,并享有與城市居民同等的保障權益,由此替代宅基地的福利型功能。

2.規範宅基地的流轉交易行為,提升土地發展型功能。規範宅基地流轉交易,重點在兩方面:一是以農村集體資産交易平台為基礎,将農村房屋所有權、農村宅基地使用權納入到農村集體産權流轉交易平台,探索建立分片區的宅基地基準地價體系,制定公正的交易規則,提供法律咨詢以及規範合同服務,保障交易安全,降低交易成本。二是将農民更多地分享增值收益作為基本出發點,合理提高農戶收益,讓農民群衆有更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感。從長遠發展看,可以将收益分成辦法逐步轉向稅收政策調節,最終建立起城鄉統一的房地産交易管理制度。

3.加強村莊“兩規”編制和土地用途監管,夯實村莊的生态宜居功能。加強編制村莊土地利用規劃及村莊建設規劃,合理确定村莊發展願景,科學界定宅基地存量界限,劃定宅基地禁建區、限建區與可建區,規範建房管理。在有條件的地方,探索統規統建,替代分戶建房傳統做法。以規劃為引領,增強基層一線土地監管隊伍力量,明确縣、鎮(鄉)、村各級部門的國土資源監管責任,構建起涵蓋國土、規劃、城管、住建等職能綜合的快速反應執法機制,強化土地用途監管。

4.構建政府行政管理與村莊自治管理相結合的運作機制,創新村莊治理文化。由縣政府管控總量,審批權限下放到鎮級,在行政管理上實現“能看到的管得到,能管到的看得到”的權責統一。賦予農民集體組織與其職能相适應的宅基地自主處置權,以村民自治為主體,切實發揮農民主體作用,推動宅基地的批新讓舊、土地綜合整治、舊村改造等。促進農村宅基地實現民主決策、民主管理、民主監督,為盤活利用宅基地注入農村内部的發展動力和活力,建構村莊發展的自主性,創新鄉村治理文化。

五、簡要的研究結論

中國農村宅基地制度是“三塊地”改革中各方争議最大、改革最滞後的一塊地。本文圍繞産權、市場和管制三個基本的制度要素,考察農村宅基地的制度特征、實踐挑戰及其改革邏輯,提出了“權能拓展、交易賦權與适度管制”的宅基地制度改革線索。總結全文,得到的基本結論如下:

1)農村宅基地使用權安排具有無償分配、長期持有、交易受限等典型福利制度的特征,在實踐中面臨用地無序擴張與閑置浪費并存、非法入市交易逆勢發展等問題,構成了宅基地制度改革的現實邏輯基礎。

2)權利分割及其土地權利體系的構建,是土地賦權的基礎和前提條件;産權盤活則取決于産權實施的基本工具——市場交易和國家的适度管制。圍繞“産權、市場、管制”三個基本要素,本文提出“權能拓展、交易賦權與适度管制”的宅基地改革線索,即從産權細分原則出發解構絕對土地所有權,推動宅基地功能及其賦權轉換,從“福利保障”賦權體系轉型“财産權利”賦權體系,盤活宅基地使用權,與此同時,國家嚴格管制土地用途。

3)立法操作層面上,對于宅基地使用權的初始取的,分類處理增量和存量。在增量改革上,從無償變有償;在存量改革上,固化存量,理順曆史并進行确權登記。對于宅地基使用權的轉讓,關鍵在于拓展使用權物權權能,在“占有、使用”權能的基礎上,賦予農戶收益權和處分權,并突破“物權法定”原則,細分定限物權,從而在宅基地的抵押融資、有償使用、有償騰退、适度流轉之間架起自由轉換的制度通道。對于宅基地使用權的持有,規定70年的使用期限,逐步實現同地同權同價,推動城鄉土地市場的一體化。


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注釋:

[1]《中國人民政治協商會議共同綱領》第四章第二十七條的規定

[2]因為盡管法律禁止宅基地交易,但在現實交易中,人們根本無法辨别交易的是宅基地還是宅基地上面的房屋,抑或是“地”與“房”一并交易。在實際操作上,農民通常是将兩者打通進行交易,導緻各種不合法或違規農房及宅基地使用權交易不斷蔓延

[3]地方國土資源主管部門通常以“戶口”界定申請人是否符合“一戶”的條件。但是,公安部門規定,辦理了房産證或土地證後才能分戶落實戶口。可見,兩個部門關于“戶”的規定互為前提,相互矛盾

[4]從這個角度看,事實上農民對自身利益的自發性與理性意識,遠比理性政策設計者理性

[5]本文将産權理解為法學上财産權相當的概念

[6]陳政高在國新辦舉行的房地産和棚戶區改造有關情況新聞發布會上的回答.http//www.scio.gov.cn/xwfbh /xwbfbh/wqfbh /35861/36282/index.htm,訪問日期:2017620

[7]佛山南海宅基地改革試點實踐中,已開始對租賃權進行獨立登記,并允許以租賃權申請抵押貸款

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