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非洲農業發展的演變:特點、原因與啟示

作者:劉青海  責任編輯:于佳佳  信息來源:《中國農村研究》2018年上卷  發布時間:2019-07-15  浏覽次數: 473

【内容提要】長期以來,盡管非洲農業在曲折中有所發展,但總體水平仍然較低。文章把非洲農業發展的演變分為四個階段,概括了各個階段的特點:殖民地時期的曲折發展,獨立之後到80年代的發展停滞、環境災難與結構調整,90年代—2014年間農業的緩慢增長,2015年以來農業發展遇到挫折及集約化、商業化的初步發展。接着,文章分析了非洲農業發展成績不佳的四個主要原因,如不利的自然地理環境、糟糕的國内政策、外圍國家以及非洲從殖民政府中繼承的經濟和社會結構、市場失靈等。最後,文章得出了一些政策啟示并提出了相關政策建議,如在“一帶一路”倡議與中非合作論壇框架下加強中非基礎設施合作等。

【關鍵詞】非洲;農業發展;地理環境;市場失靈;中非基礎設施合作


非洲是世界上擁有最大的農業用地的大陸,農業是其最大的生計和就業來源,在灌溉、農業集約化和耕種面積擴大等方面都有很大的利用機會。然而,由于種種原因,非洲農業雖然在曲折中有所進步,糧食産量時有增長,商業化、集約化等也有了初步發展,但總體水平仍然較低,小麥、大米等主食及植物油、糖等加工食品仍主要依賴進口,糧食安全仍然是其面臨的巨大挑戰。

一、非洲農業發展演變的四個階段

(一)殖民地時期的曲折發展

19世紀晚期,英國、法國、葡萄牙等歐洲列強入侵非洲,建立了殖民政府。在殖民政府統治的大部分時期,由于相對惡劣的生存環境(特别是西非),遷居到非洲的歐洲移民并不多(除了肯尼亞、莫桑比克、津巴布韋、南非、安哥拉等少數國家之外),因此非洲的耕地基本仍然掌握在原住民手中,大部分用手工工具進行耕種。後來,人們逐漸發現,那些不能在歐洲種植的作物,如可可、花生、油棕榈、橡膠和劍麻,卻很适合在非洲生長,出口到歐洲市場也很受歡迎。後來,随着鐵路和港口的相繼建立,非洲農村開始與歐洲工業化市場有了初步的聯系,這為利用閑置的土地供給出口市場創造了機會。于是,農民開始砍伐森林以種植這些作物,使得出口這些作物的地區出現了繁榮的景象(Berry1993Hill1986Jerven2010)。然而,好景不長,這一繁榮被20世紀30年代早期歐洲市場發生的大蕭條打斷,非洲的出口作物價格暴跌,加上由于樹木砍伐、休耕減少導緻的土地退化,非洲農業發展受到阻礙,這一過程一直延續到第二次世界大戰結束之後(Ti en et al.1994)。多年的農業凋敝導緻農民生活難以為繼,一些地區開始爆發農民起義(如1952年的肯尼亞)(Bates1989Leys1975)。為了平息人們的憤怒,殖民政府開始允許當地小農戶種植本來隻有宗主國居民才能種植的咖啡和茶等利潤豐厚的經濟作物,并采取了一些措施鼓勵農村經濟的發展。于是,農民們開始有動力投資于經濟作物,同時耕種土地,農業開始有了一定程度的發展,農民生活也開始有所改善(Ti en et al.1994)。

(二)獨立之後到80年代的發展停滞、環境災難與結構調整

20世紀50年代晚期到60年代早期,大部分非洲國家從宗主國手中獲得獨立,新生的國家加上豐富的土地和礦産資源,使得人們對農業的快速發展抱有巨大的希望。然而,由于種種原因(參見下文),這些希望基本沒有實現。總的來看,從20世紀60年代早期到80年代早期,各國農業産出增長緩慢,食品生産滞後于人口增長,人均食物産量下降,尤以西非地區下降最為明顯,達到15%以上。更為嚴重的是,西非的荒漠草原在此期間經曆了長達5年多(19681973年)的幹旱,造成農業停滞和巨大的環境災難。受此影響,到80年代初,非洲大多數國家面臨嚴重的預算赤字、巨大的貿易逆差和不斷增加的外債(Wiggins.S1995)。為了償債,它們需要來自世界銀行、國際貨币基金組織及其他國際機構的資金,其條件是進行結構調整,推進(激進的)經濟自由化。對農業來說,這通常意味着放松政府對農業的管制,放開農産品市場,結束農産品公開市場營銷委員會等政府機構的壟斷,允許私人交易商向農民提供服務來促進農業發展,減少對農業的隐性稅收等。這種邏輯認為國家的撤退是有益的,然而也使得非洲國家的政府和國際組織減少或忽視了農業的公共投資和農村綜合發展項目(Ruttan1984)。另一方面,盡管放開了農産品市場,由于農村土地集體所有制等産權及管理的原因導緻了農村市場明顯失靈(參見下文),農民對價格激勵的反應并不明顯,農業并沒有取得預期中的發展,除少數例外以外,大多數非洲國家并沒有從停滞和衰退中恢複(Howell19881990Wiggins.S2000)。

(三)90年代至2014年間農業的緩慢增長

90年代之後特别是進入21世紀以來,受大宗商品價格上漲、全球經濟特别是中國等新興國家經濟繁榮的影響,20012014年,非洲國家平均經濟增長率超過了5%。人們開始關注農業和農村的發展,政府和國際組織越來越感覺到農業被過度忽視了,開始将注意力越來越多地轉移到農村。2003年,非洲農業部長會議通過了“非洲農業綜合發展計劃”(CAADP),宣布農業年增長率目标為6%,并決定把10%的政府預算用于實現這一目标(NEPAD2003)。2008年的世界銀行發展報告強調了必須投資農業以減少貧困,特别是對那些低收入的農業經濟體(World Bank2008)。一些私人基金會,如比爾和梅林達·蓋茨基金會,也在農業發展方面投入了大量資金,其中最引人注目的是通過非洲綠色革命聯盟進行投資。加之大宗商品價格上升,新興經濟體快速增長等利好因素,非洲農業作為機遇的新精神被重新發現,來自非洲内部和外部的私人企業、來自亞洲和中東的國際投資基金和國家機構也對投資非洲農業的興趣史無前例地增加。受此影響,非洲農業經濟開始複蘇,糧食産量逐漸緩慢增長。與20世紀90年代初相比,21世紀頭10年,非洲農業生産每公頃産量增加了45%,年均增長率達到2%,其中谷物産量更是從一個非常低的水平上升到每公頃約1.5噸(其中南非每公頃平均産量超過3.5噸),勞動生産率也提高了24%,其中北非、南部非洲和西非甚至提高了40%或更多(Wiggins2014Diaoetal2017)。國際食物政策研究所(IFPRI)的報告研究了期間21個發展中國家的案例,發現這些國家的農業發展解決了數百萬人的溫飽問題,取得了較大的農業成就(TraubL.et al.2015)。雖然其中多數案例來自亞洲,不過也有6個來自非洲。例如,東部和南部非洲的玉米種植、木薯育種、生産要素市場(如化肥)培育和疾病控制得以改善(如肯尼亞根除了牛瘟);中部非洲的布基納法索在水土保持方面,西部非洲的尼日爾在棉花改革方面都取得了一定的成功。這些成功的案例往往與以下政策有關:強調規劃和實施的過程并且允許通過反複試驗來找到有效的解決方案,給予私人足夠的激勵,政府、農村、公民社會和企業的利益相關者之間進行合作,擴大農業研究和開發的公共投資,政府或國際組織資助道路、灌溉設施建設等。

(四)2015年以來農業發展遇到挫折及集約化、商業化的初步發展

2015年以來,受原油等大宗商品價格低迷、全球經濟複蘇乏力和厄爾尼諾等惡劣的天氣等因素的影響,非洲經濟增速呈大幅下滑趨勢。例如,2016年,非洲經濟增長率從2015年的3.4%進一步下降至2.2%。不過,雖然非洲經濟總體下滑,但各類型國家差異較大。其中,石油、礦産品輸出國經濟受到較大影響,下滑嚴重。例如,安哥拉的平均實際增長率僅為1.6%,赤道幾内亞為-8.2%,乍得為-3.4%,尼日利亞為-1.5%,南非增長率僅約為0.4%。而非大宗商品出口國由于農産品價格較為穩定(由于補貼的擴大和産量的增加,農産品價格指數從2015年的83略為下降到2016年的80)因而經濟相對穩定。傳統農産品出口國依然保持穩定增長,其中盧旺達、肯尼亞、吉布提、坦桑尼亞和埃塞俄比亞,2016年的經濟增長率均在6%以上,其中埃塞俄比亞最高,達到8%AfDB et al.2017)。受此影響,相關國家的市場逐步擴大。同時,随着農村人口的增長速度超過了農村人口向城市的遷移速度,加之對土壤肥力、自然資源退化和氣候變化的擔憂(其中埃塞俄比亞等東部非洲國家受厄爾尼諾災害天氣的影響尤為嚴重),人們對農業商業化、集約化産生了越來越大的興趣:一方面能夠生産更多、更有營養和更健康的食品,增加收入,一方面又能夠增強抗災能力和減少對環境的負面影響(Pretty et al.2011)。雖然大多數農民不願意專門生産經濟作物,但已經有少數農民願意減少糧食的生産而改種商業化的經濟作物。當然,商業化是謹慎的,漸進的和邊緣的改變,而不是戲劇性的轉變。集約化表現在農民已經開始施用更多的化肥,使用改良的種子和農用化學品,并開始雇用工人。最大的變化是農民不再像以前那樣簡單地看天吃飯,而是開始進行灌溉。例如,埃塞俄比亞盧默區的小農從淺井抽取地下水來澆灌蔬菜,并在首都亞的斯亞貝巴出售。此前,他們每公頃蔬菜(包括畫眉草、鷹嘴豆和小扁豆等)的毛利潤率約為1000美元,進行灌溉後利潤率增長了兩倍還多。肯尼亞和坦桑尼亞也有類似的情況(ValdiviaR.O2017Hassen2017)。不過,由于融資市場的缺乏或不成熟,這些農民投資者的營運資金主要來自自己的儲蓄,或投入要素提供商、貿易商或加工商,而非銀行的信貸。信貸的缺乏雖然沒有阻止集約化的發展,但是,很明顯限制了發展的程度和家庭可以參與的範圍,因而這一進程仍然相當緩慢。與此同時,伴随着農民收入增長和城市化的推進,人們飲食攝入模式也有所轉變,逐漸向高價值的食品,如動物産品、水果、蔬菜及加工食品轉變,甚至連主食結構也有一些變化。例如,從主要消費低價格的谷類食品(如玉米)開始逐步消費一些更貴的食物(如畫眉草)等。非農企業在非洲農村地區也顯著增加,盡管多數企業從事的是門檻較低的生産活動,資金規模和交易範圍都較小,而非那種需要巨大啟動資金并且能夠帶來更高報酬的活動(Barrettetal2017Nagler & Naud’e2017)。

二、非洲農業發展不佳的原因:幾個解釋

雖然在灌溉、農業集約化和土地擴張等方面都有很大的利用機會,具有生産力增長和糧食産量增加的巨大潛力。然而,如前所述,總體來看,非洲農業的人均農業産量相對緩慢甚至停滞增長,糧食産量仍然很低,農業生産率的增長并沒有跟上許多國家人均消費的增長速度,因此仍然依賴糧食進口,特别是主食的進口(Mason et al.2015Rakotoarisoa et al.2011Traub et al.2015)。那麼,除了工業化國家的衰退及1973年油價上漲後能源成本飙升等外部原因之外,是什麼原因導緻了非洲農業發展的不佳特别是20世紀中期以來幹旱和半幹旱地區的農業停滞和明顯的環境災難?一般來說,有以下幾種解釋。

(一)不利的地理環境

這種觀點認為,不利的地理因素條件不僅阻礙了非洲農業的發展,而且也使其難以産生合适的技術創新(Collinson1989Anderson1992Sachs et al.2004)。低人口密度提高了運輸成本,并使得為每個人的服務費用十分昂貴(Lipton1989Platteau1990)。綠色革命作物育種的最初進展在非洲幾乎沒有應用,很多因為降雨無法種植改良品種脆弱的人口将會加強他們對已經過度開發利用的自然資源的使用,從而加劇環境的惡化和使得貧困日益加劇(Sinclair and Fryxell1985Morse2007)。确實,非洲大部分地區位于南北回歸線之間,大部分地區全年高溫,有“熱帶大陸”之稱。境内降水較少,其3020萬平方公裡的面積,有1/3以上(1000多平方公裡)為熱帶沙漠,幹旱少雨,極不适合作物生長。熱帶雨林地區約占1/560多萬平方公裡)則終年高溫多雨且雨量極大,對作物及對地面的襲擊和沖刷嚴重,基本隻能勉強進行刀耕火種式的遷移式農業生産,僅能滿足人們最低限度的食物需要。至于氣候條件相對較好的熱帶草原地區(占非洲面積的1/3),則終年高溫,一年中有明顯的幹季和雨季,雖然雨季草木蔥綠,有利于農業生産,但幹季則萬物凋零,容易發生旱災,加之河流一般少而短,灌溉條件不佳,對農業生産不利。例如,2015年,以埃塞俄比亞、坦桑尼亞、肯尼亞為代表的東部非洲國家,以南非、津巴布韋、萊索托、莫桑比克和津巴布韋等為代表的南部非洲國家,均遭受了厄爾尼諾災害現象的不利影響。2017年上半年,東非吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞和索馬裡等遭遇旱災,導緻糧食歉收,200萬以上百姓流離失所。可以發現,非洲适合糧食作物耕種、土地生産力較高的地區其實并不太多。此外,人類的瘧疾和牲畜的河盲症(牛盲症)和家畜錐蟲病等疾病縮短了壽命,減少了工作時間,增加了牲畜死亡。

(二)糟糕的國内政策

這種觀點認為非洲的農業停滞是糟糕的國内政策特别是對農民的負向保護或高稅負的結果。世界銀行報告(World Bank1981)的重點是分析和重新評估了非洲國家采取的政策,報告指出,許多非洲國家過分保護本國的工業而不惜損害農業,價格、稅收和彙率政策都對農業有歧視。克魯格等以科特迪瓦、加納和贊比亞3個國家為基礎,估計非洲農民的實際稅率高達52%Krueger.et al.1991)。與之相對,安德森等創建的數據庫顯示,非洲國家對農業的支持從20世紀60年代末顯著惡化并持續到20世紀80年代中期,其中出口作物的生産者受到的影響尤為嚴重(Anderson2008)。這種負向保護很多并不是對農民直接征稅的結果,而更多是彙率高估和工業保護的結果,使農民處于劣勢,加上公共營銷委員會等國家壟斷機構的高運行成本也要轉嫁給農民,農民實際上最後隻能收到出口的小部分收益。對此,人們還提出了一個問題:農業通常是經濟中最大的部門和主要的出口收入來源,那麼為什麼政府會如此嚴重地剝奪他們的農民呢?貝茨(Bates1981)認為,非洲各國政府選擇支持城市群而不是農村,因為前者的政治影響力更大,即使它們的數量較少。還有一種觀點認為,非洲盛行的農村土地的集體所有制(Hardin1968)或經濟合作或分享風險的非正式制度(Hyden1980Binswanger & McIntire1987)是非洲農業績效不佳的主要原因。由于集體所有制帶來的産權不清晰,難以保障投資安全及收益,使得農民既不願意對土地進行足夠的投資,也沒有動力保護好他們經營的農田和牧場。盡管隻有粗略的案例證據支持這一觀點,但人們普遍認為,集體所有制阻礙投資的觀點已被長期以來的實踐所證明,是客觀存在的。

(三)外圍國家以及非洲從殖民政府中繼承的經濟和社會結構

這種觀點以依附論為突出代表,認為殖民主義通過将小農戶與世界市場聯系起來,創造了世界資本主義體系的中心—外圍結構,其中歐洲和北美處于這個體系的中心,而非洲等發展中國家處于外圍。中心國家通過對外圍國家大宗商品生産商不利的貿易條款來獲得盈餘,使後者在産出相對價格下降和生産成本上升之間受到擠壓,繁重的國際債務和跨國公司的轉移定價是非洲大陸可能被剝削的其他方式。雖然依附論和其他馬克思主義的解釋在80年代後影響趨于減弱,但這些觀點在1980年代中期關于經濟作物與糧食作物的争論中複蘇(Maxwell & Fernando1989)。在埃塞俄比亞和19841985年的非洲之角,一些人認為當時發生的糧食危機是由于土地和資源以犧牲糧食作物為代價分配到供出口的經濟作物的結果。其中一些觀點一直延續到現在對全球化的批評中(Raikes1988Jamal & Weeks1993Payne et al.1997)。

(四)農村市場失靈

由于農村市場缺乏融資、保險和投入的渠道,農村的勞動力、土地和金融市場都存在失靈,這不僅阻礙了投資、技術的采用、資源的有效配置,還使得農民難以補償由于耕種和侵蝕導緻的土壤養分的流失,構成貧困陷阱(Sachs et al.2004Shiferaw2008CPRC2008)。近年來,非洲國家為了解決信息不對稱,減少與價格波動相關的風險,提供穩定需求的來源采用的合同農業,常常由于交易一方的農民和交易另一方的城市供應商,在了解投入和産出需求方面面臨着高昂的信息成本和交易成本。一方面,小農太窮難以買得起他們生産所需要的投入因此無法提高産量;另一方面,供應鍊上潛在的投資者由于所生産常常是專門的資産,而沒有多少可供選擇的用途,風險往往太高了,從而抑制了投資,導緻一些合同農業最終歸于失敗(Poulton et al.2006)。由于市場失靈,一個嚴重障礙是任何一方違約的可能性,這似乎是一個比人們經常認識到的更普遍的問題(Barrett et al.2012)。一些學者使用了來自埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞的詳細交易數據,以探索小農戶組織的合同違約的驅動因素。他們發現,如果現貨市場價格高于合同價格,農民組織違約的可能性顯著增加,而這種偏差是司空見慣的,導緻違約率居高不下(Upton and Lentz2017)。

三、從非洲農業發展演變中得到的啟示

為了解決糧食安全問題,非洲及國際社會需要繼續努力,多管齊下,标本兼治,提高生産率和糧食産量,把其巨大潛力轉化為現實。目前,盡管非洲農業停滞的原因仍在争論中,但是,無論如何,我們可以從非洲農業發展演變的經驗教訓中得到一些啟示。

(一)政府需要投資農村公共産品,征收可預見的、較低或溫和的稅收

農業的發展需要一些條件,除和平與秩序、宏觀經濟穩定、低通貨膨脹等基本條件之外,還需要農村公共産品,可預見的、較低或溫和的稅收等。由于相對不利的自然地理環境,非洲特别需要政府投資一些農村公共産品:道路、電力、灌溉設施、排水設施、農民教育、水、衛生設施、農業研究和推廣方面的持續投資等。實踐證明,農村地區的公共産品支出是有回報的,這可以從亞洲綠色革命期間的回報中看到。例如,印度在農業研究和道路基礎設施方面獲得了很高的回報,在教育和灌溉方面的回報也不錯(Fan.S et al.2000)。對中國、越南、泰國和烏幹達進行的類似分析也表明了類似的趨勢。研究發現,盡管各國在不同的公共産品上的回報有所不同,但可以發現,農業研究、教育和農村基礎設施是促進農業增長和減少貧困的三種最有效的公共支出類型(Fan.S.et al.2003)。此外,城市偏向的政策及對農業征收重稅會極大地阻止農業的投資和創新,抑制農業的增長(Fan.S.et al.2007)。

(二)尊重土地産權或使用權

非洲大陸不少地方盛行的土地集體所有制或部落所有制不利于減少投入和産出市場的扭曲和低效率,造成土地資源利用的低效率。在這種所有制下,農民(或牧民)常常無法獨享勞動或風險收益,所以他們既不願意進行足夠的投資,也沒有足夠的動力保護他們的農田和牧場。隻有尊重土地産權或使用權,使小農戶能夠看到機會和希望,他們才會有足夠的動力進行投資和創新,這可能不是農村經濟發展的充分條件,但卻是必要條件。

(三)需要發展相關投入、金融、中介市場

近年來一些非洲國家出現的合同農業的經驗教訓表明,合同參與雙方特别是農戶的違約和機會主義行為是導緻其失敗的一個主要原因。盡管從違約中獲得的短期收益可能會根據合同的規模增加,但随着市場聯系、投入、保險、中介和金融市場的不斷深化,違約的聲譽成本和尋找替代買家的搜索成本将超過違約所帶來的直接收益,從而有助于誘導合作夥伴履行合同協議,降低農民組織違約的可能性,進而推動非洲農業的結構轉型。

最後。對于中國來說,為了幫助非洲國家發展農業,除了開展定期的中非農業和農村發展經驗交流之外,我們可以在彌補非洲一些不利的自然地理環境、發展農村公共産品、深化中非農産品加工合作等方面着手,可以在中非合作論壇和“一帶一路”框架下,進一步重視非洲在“一帶一路”建設中的戰略地位(目前我官方正式文件中迄今還僅僅包括了埃及、吉布提、埃塞俄比亞和肯尼亞等四個國家,這與非洲在“一帶一路”中的重要地位很不相稱),利用我國基礎設施建設方面的比較優勢,幫助非洲建設一些農村公共産品如道路、電力、灌溉設施、排水設施、農民的教育、水、衛生、網絡通信等設施,同時充分利用或繼續我在非洲的農業示範中心,結合當地地理及氣候條件(通常,一套通用的農耕方法不像專門針對特定農作物、地區的方法那麼高效),量身打造相關作物(如水稻、玉米、木薯和小麥)種植,提高非洲當地土地和勞動力的生産率,使非洲先天不利的地理條件得以改善,将其資源、勞動力及市場等潛在優勢轉化為現實優勢。


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