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農戶土地經營權實現方式與減貧發展——G省P市“三變”實踐張力試析

作者:張 建 孫兆霞  責任編輯:于佳佳  信息來源:《南京農業大學學報(社會科學版)》2018年第3期  發布時間:2019-07-17  浏覽次數: 307

【摘 要】土地承包經營權是小農家庭經濟社會權利的重要實現載體,也是中國減貧發展中内生動力激發和依憑的社會性物質基礎。P市“三變”實踐對農戶土地承包經營權及其村集體自然資源産權的“資本為經營主體的平台”重構,在形塑與土地承包經營權區域性重構的同時,表現出這種關系在社會維度方面也産生了根本性重構的結構性影響。在兩個“曆史耐心”及“不能犯颠覆性曆史錯誤”的警示下,此類快速化、規模化的資本牽引産業土地集中現象,有必要從減貧與發展政策的視角,再三斟酌和深思。

【關鍵詞】土地經營權;“三變”;可持續減貧與發展;小農經濟


一、問題的提出

土地制度變革是影響中國農村發展最重要的因素之一,正是家庭聯産承包責任制開啟了中國改革的大幕,以家庭為單位的土地分散經營成為中國土地制度的基本格局。但是,随着城鎮化、工業化的快速推進以及農業現代化進程的不斷加快,土地的經營方式在實踐和政策上都出現了一些新的變化,其中最主要的就是由分散到集中的土地流轉。從規模上看,2007年土地流轉總面積為整個承包地面積的5.2%2009年為8.7%2010年為13%2014年達到30.4%2016年為35%[1]。推動土地流轉加速的力量一是地方政府,二是與之相伴随的資本下鄉[2]

近年來,農業規模化、現代化與土地經營權的實現方式成為精準扶貧、精準脫貧政策中的核心内容,特别是“通過生産發展脫貧一批”“通過易地移民搬遷脫貧一批”的實施内容,均與農戶土地經營權的實現方式關聯。在區域性減貧的精準扶貧戰略中,也與非貧困戶的土地承包經營權構成疊加關系。在強大的壓力下,對過程和結果預期前置,僵化和遮蔽了過程調控和因地制宜,創新探索的空間。農業規模化、産業化、現代化的“大而化”預設,成為扶貧政績的一種短期可視化訴求。從而,以土地經營為載體的農業經濟增長指标,也被視為可度量的最重要減貧與發展指标載體,成為地方政府最為熱心推動的一種減貧方式。在此過程中,農戶土地承包經營權的實現方式,成為當下扶貧與可持續減貧的一個重要維度,被凸顯出來。

在貧困地區,面對脫貧攻堅的巨大壓力,時間緊、任務重,使得地方政府在行動上偏好大幹快上的産業扶貧[3],其所倚重的對象,便是城市的工商資本;同時,由于最近幾年經濟下行,造成了資本過剩[4],尤其是從礦産等資源開采行業中轉移出來的資本,需要尋找新的出路。在扶貧政策紅利的吸引下,一部分資本轉移到農村,力圖通過大規模流轉土地以發展産業。政府也希望通過此舉帶動農村發展和農民脫貧。

但是,對于土地流轉到底能否促進農村的發展,學術界和政策界有不同的看法。農村土地流轉得到了各級政府和很多學者的普遍支持,他們堅信土地流轉有利于提高農業經營效益,保障糧食安全,促進勞動力轉移,農村勞動力的就地就業,是農民的理性選擇[5]。一些研究者從經濟學角度出發來研究土地流轉的正面效應,提出土地流轉可以帶來邊際産出拉平效應和交易收益[6],可以提高資源配置效率[7],對地方經濟的發展和土地資源配置效率的提高均有積極作用[8]。在政策研究領域,持這一理論傾向的研究者也提出應堅定不移地把引導小規模兼業農戶離農進城放在突出位置,為他們在農村的承包地、宅基地、集體資産份額建立市場化退出通道[9],并通過土地流轉和資本投入形成農業的規模化和資本式經營,以适應農業規模化經營[10]

另外一些學者則從其他角度審視了土地流轉所産生的負面效應。首先,資本下鄉并沒有使“三農”發展步入良性運行軌道,反而形成一種霸權,建構起具有排斥功能的經營結構,農民被排斥出村莊,農業被異化為資本逐利的手段,村莊治理環境惡化,“三農”問題愈加複雜[11]。資本下鄉種地,是高風險、低效率的,企業種地遠遠不如農民種地[12]。生産環節的經濟效益低是農業産業鍊的固有特征,資本也無力改變,因此,在高風險、低收益的壓力下,資本最終會退出生産環節。中國農業的超大規模經營既不符合資本逐利的規律,也不符合農業經營規律[13]。因此,寄希望于企業來“帶動”農戶,其作用是極為有限的,小農依然是被遺忘的角色[14]。其次,政策激勵促使資本下鄉逐利,損害農民利益[15]。資本憑借自身優勢支配農業生産,向小農轉嫁風險,小農的就業和生計成為問題,多數原承包農戶處于失業或隐性失業狀态,資本與農民的矛盾沖突頻繁[16]。尤其是全家務農戶對土地的高度依賴,土地流轉對這部分家庭利益的影響更大[17]。資本推動的土地流轉剝奪了農民的最後生活保障,使他們向無地雇工的方向發展[18]。而且,大量的農民成為村莊裡的無業者,并未按照政府農業現代化規劃藍圖所設計的那樣成為這些企業和大戶的雇工或者城市勞動者[19]80%原有土地上的農民無法被雇用[20]。如果這些失地農戶大量進城,有可能形成貧民窟[21]。因此,如果城市工業部門或服務業部門不能給這些從農業部門中出來的人口提供充分的就業,不僅對這些人不利,更會危及社會穩定[22]。最後,資本下鄉把鄉村灰色暴力和村莊正式權威結合在一起,農戶被置于一個不平等的博弈場域中,而且外來資本與民争利在此過程中轉化為政府與民争利,弱化了農民對政府的信任[23]

二、P市“三變”的做法及其從應然上拟回應的問題

2013年,GP市貧困人口為41.65萬人,貧困發生率達15.67%。在這種情況下,P市如何與全國、全省同步建成小康社會,面臨的困難和壓力前所未有。為此,2014年初,該市提出了關于農業特色産業發展的“3155”工程,即到2018年全市發展猕猴桃100萬畝、茶葉100萬畝、核桃為主的幹果100萬畝,種植商品蔬菜50萬畝、中藥材(含紅豆杉)50萬畝、刺梨(含特色經果)50萬畝、紅花油茶(含花卉、苗圃)50萬畝,發展草食畜牧業50萬畝,确保農業增效、農民增收。

2015年,該市提出了“三變”改革思路,即資源變資産,村集體将土地、森林、草地、荒山、灘塗、水域等自然資源要素和房屋、建設用地、基礎設施等可經營性資産的使用權,通過合同或者協議方式,投資入股企業、合作社、家庭農場等經營主體,享有股份權利;資金變股金,以各級财政投入到農村的發展類、扶持類資金(補貼類、救濟類、應急類資金除外),在不改變資金使用性質及用途的前提下,量化為村集體或農民持有的資金,通過合同或協議方式,投資入股經營主體,享有股份權利;農民變股東,農民自願以自有耕地、林地的承包經營權、宅基地的使用權以及資金(物)、技術等,通過合同或者協議方式,投資入股經營主體,享有股份權利。

為了落實“三變”,該市制定了專門的政策文件,其中的工作措施為:(一)加快确權登記頒證,對“三變”改革進展較快、群衆積極性較高的鄉鎮和村優先确權;(二)全面開展清産核資,以行政村為單元,對村集體的資源、資産和資金開展清産核資;(三)加大資金投入,一是20162018年市縣财政每年安排5000萬元專項資金,二是整合發展類、扶持類資金;(四)打造發展平台,一是打造村級初級發展平台,發展特色産業,二是圍繞“3155”工程打造規模化中級發展平台,形成産業示範基地,三是打造綜合性高級發展平台,形成加工、冷鍊、物流、研發、旅遊、電子商務等基層功能齊全、設施配套、服務完善的農業綜合體;(五)積極培育市場主體,一是壯大一批,利用市縣投融資公司,發揮引領示範和主力軍作用,并幫助承接“三變”的企業成長為省級以上龍頭企業,二是引進一批,通過招商引資企業參與“三變”,引導工商資本轉産投入農業領域,探索引進土地流轉信托公司加快土地流轉,三是新建一批,以“三變”為紐帶,以“3155”工程為平台,創辦村辦企業;(六)完善信息化管理平台,實現各方面數據的有效對接和互聯互通;(七)大力開展招商引資,儲備和包裝一批“三變”項目,引進國内外上市企業、市外優強企業,并引導市内以煤礦為代表的非公企業轉産到農業領域;(八)在清産核資和農村産權确權登記頒證的基礎上,逐步建立完善農村産權融資、産權交易、股權交易等“三變”改革配套政策體系;(九)加強産品市場培育,抓好市場拓展、品牌打造和電商平台建設;(十)建立财政資金退出機制。

從拟回應的問題上看,P市“三變”工作的核心為集中資源,政府主導,以解決過往産業扶貧中“一年投,二年驗,三年看不見”的國有資産、扶貧資金流失,農民不受益,貧困人口被扶貧項目邊緣化的問題。首先,通過規模化、一體化、配套化的整體性措施,發展農業産業。将政府、企業、貧困人口、一般農戶的利益和資源捆綁為一體,進行産業化運作,以回應市場脆弱性、生産缺乏組織性、金融支持乏力、技術介入門檻過高等問題,最根本的是克服貧困戶能力較弱,難以靠自身力量走出貧困的問題。

其次,注重收益權的社會公平正義訴求,将深化減貧體制改革進行到底。面對一盤散沙,原子化的鄉村經濟、社會組織實況,過往的行政路徑依賴強化了形式主義遮蔽下的扶貧資源利用“先富帶後富”邏輯的不公平性,“三變”設計将貧困戶脫貧的土地承包權、國家财政專項扶貧投入的項目收益處置權、特惠貸等金融優惠政策變現權都一目了然地細化為貧困戶的收益權,理論上,使底線思維和紅線思維起到了維護貧困群體根本利益的“防洪堤”作用。

最後,注重農業規模化、産業化、現代化的市場經濟内核作用機理,将産業鍊的延長,一二三産業的打通,田園綜合體的培育,農旅一體化的結構性建構作為可持續減貧的中、長期戰略,進行“集中力量辦大事”的市、縣層面的資源整合,将規劃先行的理性預設進行操作層面的政府、企業、農戶、社會資源的綜合性結構建構,一棄過往産業扶貧、專項扶貧、社會扶貧體制隔絕、各行其是、機制破碎的弊端,使大體量、長時段的農業綜合性發展、農村新業态培育與擺脫貧困有機地銜接起來。

總之,從戰略規劃和回應上述問題的原則思路上,“三變”将可量化的多維度資源,操作為過程完備的結果形态産出,使公平正義貫徹到貧困人口權益保障的脫貧及區域可持續減貧的制度設計之中,具有符合中國政治制度内涵及深化減貧發展的原則的合理性和理論的徹底性。但是,在實踐操作中,往往路徑的選擇、條件的培育才是最根本的落地舉措。理論、原則如果沒有貫通性的操作載體和落地平台,走樣、變形也會造成颠覆性的錯誤并具有隐蔽性。

三、P市“三變”實現路徑及趨勢性問題分析

正如中央黨校報告所指出,P市推進“資源變資産,資金變股金,農民變股東”改革,激活各類生産要素,發展多種形式的股份合作,創新了農業生産經營機制,實現了農業适度規模經營,增強了農村集體經濟實力,拓寬了農民增收途徑[24]。從理論分析和初顯成效的表象來看,這些說法并無虛言。但是如果具體分析實際情況,理論和實際之間的差距和錯位需要引起高度警惕。因為“三變”的核心是如何聚焦于土地大規模流轉後的資金、資源,這本質上是一種“創新”涉農資源整合,以發展經濟的思想,政府在其中起着“幹預”主導性作用。

(一)減貧目标與土地承包經營權的實現路徑錯位:農戶視角

以上“三變”實踐機制,将土地規模化流轉視為聚合資源及脫貧分利的前提,改變了農民土地承包權通過自主經營直接獲利的權利基礎,是一種對農民土地的大規模集中。以土地流轉為主,規模化、産業化打造經營主體的減貧“三變”,實際上已将區域内農戶的承包土地強行規劃,使之進入“經營主體”的盤子裡。雖說尊重農民意願,但占地上千畝、幾萬畝、幾十平方公裡的産業園區規劃,及在土地面積規劃基礎上的财政涉農投入、扶貧資源資金整合,并不允許農戶在具體操作中有大量的“不合作”空間。從調查中我們得知,區域性園區規劃和規模化農業扶貧項目均需要成片流轉土地,以取得規模化土地集約經營和獲得政策投入紅利。在“集體”壓力下,少有農戶可以抵抗到底,不當“股東”的。村集體與招商來的經營主體構成經濟利益共同體,事實上遮蔽了農戶家庭對經營土地的普遍權利的自主經營訴求,具體到家庭需求差異多樣化被漠視的現實痛感被觸發時,農戶普遍利益受損已經難以逆轉。這種損害主要表現為以下三個方面:

第一,小農家庭土地承包經營的直接收益權被動讓渡,而“變資産”的收益又以财政紅利稀釋過的價格計算,顯失公平。例如一畝土地,農戶用以種蔬菜,每年畝産可能收益8000元,國家支持産業的财政補貼800元,如果是貧困戶,還有其他專項扶持資金。而流轉給公司20~30年,一畝年流轉費(股金)600~800元。而且國家的其他投入被大股東分走的比例自然遠遠高于農戶一畝800元的股金。如此股本核算後再向銀行貸款,再整合特惠貸、國家貼息貸,其增值部分以股金份額計算,政策紅利的最大受益者已經被置換成作為經營主體的資本持有者。

第二,小農家庭經營土地的直接權益還在于農業與鄉村生态環境、生活方式的内在關聯性,既是小農家庭村莊社會存在的底線保障,其經濟功能也是小農家庭城鄉二元收入結構的底線保障。公司化、園區化的雇工,将留守在家的半勞動力抽離家庭式土地依存方式,事實上是将農村變為流水線生産的工業場地,不僅是消滅鄉村生活的多樣性,也是消滅鄉村生态鍊的内生勾連機理。這種違背自然、社會和經濟規律的對小農家庭的釜底抽薪,加劇了農村基礎性危機發生的可能性。

第三,急速剝奪了返鄉農民工依靠土地經營、自主創業的前提和權益。以運動式動員和實施的規模化農業園區、産業園區、農旅一體化園區,其突出特點即是“時間緊、任務重”的快速度運作。流轉土地要快,合作社成立要快,經營主體公司(企業)工商注冊要快,平台搭建後國土、環評規劃要快,最終是巨額融資貸款要快。而這一切快的前提,是村集體荒山、水體、林地等公共資源、農民承包地入股要快。土地以流轉入股的方式交由公司經營,為了快,貧困戶特惠貸等政策紅利一并流轉,作為股金計算的變體也大行其道;非貧困戶,由于量大體龐,更是流轉土地的主要對象。鄉鎮幹部和村幹部在宣傳“資源變資産”時,更多地宣傳規模化經營的大體量市場優勢對資源變現金的通道效應;講“資金變股金”時,強調按股分紅的資金收益怎麼利滾利,而資源變成資本的成本核算,資源怎麼變成産品的投入産出卻緘口不言。對有的經營主體來說,多少資金投入,多少資源按兵不動待價而沽原地漲價,都隻是“商業秘密”,與農民股東們無關,地方政府也無暇顧及。在調查中發現兩種突出情況:一種是2013年之前小規模流轉土地經營種植猕猴桃,現已挂果的公司,正遭遇當地農戶要求退地的風潮;另一種是2014年以來,大規模流轉土地的園區經營主體,正在為返鄉農民工要求退回自主經營承包地的訴求犯愁。因為返鄉農民工“三個十五萬”返鄉創業的金融優惠貸等政策紅利,早被公司或合作社設立時打包進企,而類似此類可以量化到農戶和農民個體的三農發展政策,早被“集體”在村民不了解、不知情的情況下化為“總體”和“集體”投資使用,這已經從前提上使返鄉農民工依憑承包土地自主創業的可能性喪失。

第四,與減貧目标和發展預期根本錯位的是,類似“三變”之後的落地操作,貧困農戶與非貧困農戶在被動圈入規模化、産業化的“新型經營主體”之後,完全喪失了對承包土地家庭經營的自主權和發展權,卻以股東的名義承擔着巨型項目可能帶來的債務風險和土地或被快速改變原有使用結構,或被長期荒廢閑置的資源、環境風險。

(二)企業經營主體的風險

P市以蓄煤和産煤著稱,但自2012年起,煤價快速下跌,從事煤礦生産和經營的一批經營主體為尋求産業轉移的出口,自然要與當地政府的産業政策調整相一緻,重心指向與特色農業和具有氣候等資源優勢的生态旅遊、養生産業及農旅一體化等一批新業态的結構性轉型相銜接,他們以既存的資本作為轉型的資金基礎,投向自己家鄉的生态産業化、産業生态化的規模化涉農業态中。由于擁有資本,他們無疑成為規模化土地經營、土地供給和以此相匹配的政府财政及扶貧資金投入的接納平台。于是,以這批工商企業主轉型而來的新業态創新的經營主體和平台,順勢而為地挑起大梁,成為産業結構轉型中政府、社會、市場創新結構中的必然接盤手。

與他們進入采煤産業不同的是,之前是在市場和政府批礦簡單結構中,從小到大,用了十幾年至二十年的時間慢慢從“競争”中成為成功者的,而這一次,卻圈進了農民大體量的承包經營土地的承包權和直接經營權,從而也是大體量農民及農民家庭的可期待土地财産經營收益權。而時段性極強的政府配套資金,加速和加大了資本以主體經營者權利去主宰這些土地和農民的盈利動機。但問題是,這是一個已經有市場和社會基礎的産業結構嗎?換句話來說,按照這種政府快速運動式推進的新業态落地方式,新業态必備的經濟、社會,甚至政治基礎還不具備的前提下,這些資本主體能承擔得了如此産業結構戰略轉移的平台和載體的重任嗎?我們的調查至少在以下三個方面發現來自這些企業資本經營主體的危機。

第一,涉農生産的勞動力使用危機。當地農民的務工收入除項目和園區基礎設施建設和土地整治階段能參與務工,獲取較固定的工資之外,一旦進入生産領域,用工的季節性和技術性特征開始凸顯時,農業生産與工業品生産在組織方式和勞動方式上的差别就表征為大規模統一組織生産在工業中的優勢,即轉變為農業生産的劣勢。在此工商資本用工業雇工方式吸納半勞動力從事大規模農業生産的不适應性大緻同理,難以維持。相對較高的勞動力工資水平與農業季節性差異用工的矛盾,使“新業态”公司和合作社在起步階段就遇到了“勞動力大量短缺”與“勞動生産效率難以度量和監控”的雙重困境。而如果是小農家庭适度規模的生産和直接土地經營基礎上的規模化,利益機制不同,結果也大不相同。

第二,企業主們一般均缺乏快速推進的産業基礎知識和相應管理經驗,專業性短闆嚴重阻礙項目推進。如此大規模的地産運作、資金運作、産品生産運作、市場運作,均需要專業人員和相應機構、機制。調查中發現無論是幾千畝的單一性農業種植項目還是園區綜合性複合項目,從企業老闆到經理班子,再到村集體股份代表,隻擅長從農民手中怎樣流轉土地,對流轉進來的土地如何整體規劃和細分落地生産經營,均缺乏專業性規範化應有的匹配制度安排,更多的是企業主和自己帶出來的兩三名貼身兄弟在全面應對。在轉行墊底的初創時期,這些企業經營主體根本無力承擔從内部管理到外部運作項目的責任,而政府從資源配置到成果預期,都将責任重重地托付給這些企業主。使“自然風險、市場風險、經營風險、道德風險”的生成,無可避免地與以上結構嵌合一體,形成最根本的風險之源。

第三,經營主體的财務負債,依存在政府财政金融扶貧政策的支撐結構之上,短期内企業無法産生盈利。這也就意味着,原本政策實施扶貧和産業項目的成本與收益的缺口,由政府自己買單,20多年扶貧财政投入的流失,一直由政府自己“化解”。但園區化、規模化經營主體出現後,形式上成為這些政府投入的平台和責任的“标的”載體。同時,資産負債表的責任主體,法律上已經成為經營平台的所有股東。而占有股份最多的經營主體的資本代表,也即成為最大的債務人。這種形似實體實則泡沫的大量“三變”公司的存在,實際上是快速形成新型陷阱,在僵化土地等生态資源自由流動的同時,也将農民普遍性制度化地從土地上剝離出去,成為在地無工可打的“雇傭”工人後備軍,資本的“罪惡”導向産生大量“失業”工人。

(三)地方政府的風險

為落實“3155”工程計劃,從地方政府減貧發展操作落地打造的機制上看,其邏輯向度是:第一,流轉土地獲取産業化、規模化效益的需要;第二,打造特色生态農産品的需要;第三,以企業為主體的規模化經營,更有利于對接财政扶貧資源,通過土地的集中讓龍頭企業承接扶貧資源,也似乎更有效率;第四,以土地流轉撬動金融,實現杠杆式利用,為對接2016年由中國人民銀行、農業部等出台的《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》給出的政策空間,将流轉過來的土地打包,通過融資平台,獲得地方發展急需的資金;第五,對接市場,形塑新的市場主體,通過流轉土地,向企業或者合作社集中,以新的市場主體,提升生産和競争能力,改變過去以小農家庭為主的市場主體格局;第六,解決貧困戶脫貧問題。讓貧困戶通過“三變”,将土地流轉後獲得一筆租金,在公司或者合作社務工,獲得一筆勞務收入,或許還有一定分紅,從而通過“發展”,增加農戶通過土地獲得現金收入的機會,也就可以使他們越過貧困線了。

以上地方政府的應然思維,在落地操作時,必然遭遇客觀現實的實然“修正”,由此導緻了一系列難以避免的風險。

案例:P市的聯村黨委與土地流轉

2011年,當地在外從事煤炭和房地産開發的T回到C村,和其他5人成立合作社,以N山附近小流域濕地生态群為依托,打造農業産業園區,從事精品水果種植和特色養殖,同時發展山地旅遊産業。合作社籌資100股,每股20萬元,T出資1270萬元,占63.5股,按照T本人的說法,他将36.5股捐贈給全體村民持有。除了合作社的資金,T在當地的投入資金超過4億元。2013年,依托當地國家級濕地公園的旅遊資源優勢,T領頭創辦了旅遊開發公司,合作社占股20%20137月,T聯合8個村和合作社,成立聯村黨委,并任聯村黨委書記,8個村的支部書記為副書記或委員。以聯村黨委為依托,8村分别成立村級農民專業合作社,采用“總社 分社 農戶”模式,迅速成為一個整體。2013年底,N山農業觀光園形成1.7萬畝土地的經營權流轉和農業科技示範園建設,建成1.5萬畝種植園、18個景區。合作社共整合土地、林地、草地等資源10.68萬畝。同時,地方政府将财政投入全鄉的村級發展資金、專項扶貧資金、同步小康駐村幫扶資金2250萬元入股園區。截至20163月,N山園區總投入超過7億元。并采取公司擔保和還款,群衆以信用貸款入股的形式,動員了625戶群衆貸款5000萬元。在收益方面,各項自然資源所謂的“分紅”,其實質都是租金,農民的耕地中價格最高的水田每畝年租金650元,集體濕地每畝年租金僅為10元,湖面每畝年租金也僅183元。2016N山園區實現農旅産值4億元,而帶動3010戶農民戶均增收不過6000元。而财政資金的“分紅”一年隻有1.1萬元。農戶貸款“入股”的資金,三年隻能獲得10%的收益,而且3年後将永久退出。

此案例中,資本處于絕對的主導地位,政府則大力支持,不光将财政資金入股,還在政策上進行“創新”,将不能直接入股的貸款資金通過農戶轉換為公司的股金。聯村黨委将8個村置于最強勢的資本的控制之下,以黨組織的權威來獲取通過資本難以獲得的資源,快速地大規模地将土地流轉。對于當地整個社區而言,都已變成了公司經營的要素。政府将面臨巨大風險:

第一,經濟風險。一是資金風險,如果公司的經營出現困難和破産,對于農民來說,戶均8萬元的貸款就變成了家庭的負債,貸款風險更是由政府扛着。而财政、金融杠杆、扶貧項目投入的資金風險,最終都會轉化為政府負債。二是土地風險。以耕地和其它類型農用土地在市級頂着天花闆的放量流轉,其權屬發生了根本性改變,即“入股”與“租賃”兩種權宜之說。入股“土地流轉”偷換成“租賃”,對于農民而言,沒有分享土地直接增值的權利(公司已付租金,農民無權分享利潤),反而承擔着地權抵押資金的責任(土地是農民承包的),這種權利和義務的根本錯位,其損失隻能由政府來承擔。

第二,社會風險。農民利益及民心風險。土地被大規模流轉,農戶即失去了自主經營土地的法定标的物。再經土地整治後規劃利用,農地四至不清,也無轉換的制度安排,從技術上剝奪了農戶今後自主經營承包地的可能。如此土地“變革”,是在快速也缺乏法律依據的情況下形成的。一旦農民家庭普遍出現生計困難,要求自主經營承包地時,這種政治性後果将會非常嚴重。在我們的調查中,許多在沿海因就業機會喪失而準備返鄉務農的農民工,在要求退還承包耕地時,卻因土地整治被大量閑置的土地利用現實所激怒,進而出現互串反抗的苗頭。

第三,政治風險。大規模的土地流轉是在政府的主導下,并以黨組織的形式推動的,将千家萬戶的農民和合作社或者公司捆綁起來,如果出現問題,農民的利益受到損害,農民與資本的矛盾極易演變為農民與政府的矛盾,這對于政府來講,無疑将是巨大的政治風險,進而是民心風險,失去老百姓對政府的信任。

四、小農家庭經營與減貧發展

目前,我國仍有2.6億農戶、6億多人生活在農村,其中2.3億戶是承包農戶[25]。大規模的小農經濟仍然是當前中國農業生産的基本特征。在當下的減貧發展中,政策應該充分關注這一基本前提。

(一)中國國情與兩個曆史耐心

薩米爾·阿明在《世界的貧困、貧困化與資本積累》一文中告訴我們一個不得不重視的關于全世界農業生産與人口和土地關系的問題。“全世界的農業中,最發達的資本主義部分與最貧困的部分兩者的生産率之比,在1940年之前大約是101,如今則趨近于20001。今天由30億農民在維生之餘賣給市場的食物,改由2千萬新生的現代農場主生産。實現這種改變的條件須包括:(1)良田沃土轉手給新興的資本主義農場主(這就必須從目前的小農手中奪走這些土地);(2)資本(用來購買食品與設備);(3)銷往消費市場的通路。具備這些條件的農場主當然可以赢過數以十億計的小農。但這數十億人民會有什麼下場呢?”1

這是一個關于當代世界體系中,全球化農業分工中不平等的故事。但其在單一的工業化、城市化、市場化、現代化的話語體系下,一切都顯得那麼“自然”和“曆史”,具有邏輯的合理性。但是,這種趨勢已經快速地影響中國,表征為兩個關涉道路和方向的重大問題:其一,中國的城市化道路是否以快速消滅小農為基礎?其二,從事農業的主體應該是誰?規模化、現代化農業的土地産權和組織機理為何?在問題意識還在被遮蔽之時,地方政府在扶貧攻堅的産業推進中與資本聯手,以土地流轉的釜底抽薪之力來引領減貧的農業産業規模化進程,在此趨勢下,被其遮蔽的即是人口、土地與中國當下發展道路的内生性理性選擇的曆史契機。

事實上,寄希望于城鎮化吸納農村人口,從而在耕地上引入資本下鄉,大作流轉文章的地方政府減貧“理性”,是對我國新常态之下,城市發展空間及與時間結構約束的挑戰缺乏深刻的判斷。那麼,新常态下我國城市對農村人口吸納力出現了什麼新情況?第一,2015年、2016年外出就業農民工數量增速明顯下降,分别隻增長0.4%0.3%。本地農民工遞增提升,2016年增加了374萬人,遞增3.4%,比上一年提高0.7個百分點。第二,外出農民工2.7億人,其中在本鄉鎮之外的1.6億人,而在13.6億人口中,留在農村的人口為6.3億人。即使是到2030年,城市化率達到70%,我國還有4.5億人居住在農村[26]

關于第一個“曆史耐心”,習近平總書記2016年在小崗村調查時明确指出:“放活土地經營權,推動土地經營權有序流轉,政策性很強,要把握好流轉、集中、規模經營的度,要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相适應,與農業科技進步和生産手段改進程度相适應,與農業社會化服務水平提高相适應。要尊重農民意願和維護農民權益,把選擇權交給農民,由農民選擇而不是代替農民選擇,可以示範和引導,但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。”曹錦清算了一筆賬:“像大城市完成一個農民的城市化,企業和國家大概要花一百多萬元,這是出不起的。如果不能将農民納入城市的社會保障體系,那麼政府就有保護農民的土地和住房的必要,維持現有的土地制度安排,讓農村成為農民進退的據點,這對尚未完成的現代化任務的中國具有重要的戰略意義。”[27]

關于第二個“曆史耐心”,“習近平總書記在2014年初就特别強調土地流轉不能刮風、不能搞大躍進、不能搞強迫命令、不能搞瞎指揮。但有些地方的做法都變成流轉速度越快越好、流轉規模越大越好,這就出現了偏差。”“2016年習近平總書記在小崗村專門講到,農業如果是分散的、粗放式經營,絕對搞不成現代化。但是要想改變這種分散式、粗放式的農業經營方式,是需要時間和條件的,需要有一個相當長的曆史時期。現在有一些問題看不清楚,要把這件事情放到整個曆史進程的大背景下考慮。對于這個問題,我們要有足夠的曆史耐心。”[28]

曹錦清分析了資本下鄉流轉土地的機理及相互影響和後果:“目前,中央設定了四類農業新型經營主體,分别是種糧大戶、家庭農場、農業合作社、農業企業。現在争論最多的就是資本下鄉從事農業,如果資本下鄉從事農業,可能另有所圖,比如圈地。因為資本從事農業通常是沒有什麼利潤的。農業是一個弱質産業,就連美國這樣的發達國家,農業的發展也依靠政府的高額補貼。不要忘記中國的小農是精耕細作,在不計勞動力成本的情況下,才換來單産的提高。資本從事農業,顯然無法以小農那種方式去經營,更何況要向農民支付較高的地租,管理的成本也很高,所以獲利的空間實在有限。那麼資本流轉土地去幹嘛?有人把地圈下來,象征性地種植一些經濟作物,然後等待政府的規劃,一旦所圈的土地被納入政府的規劃範圍,地價就自然上漲,他便可以獲得大筆的補償。”[29]

(二)小農家庭經營的另一種時代可能

自從歐洲先發現代化國家的工業化、城市化、市場化同步“現代化”開啟以來,亞洲、中東、非洲等古代農業文明形塑的經濟、社會、政治形态被斥之于落後、缺乏效率的代名詞。從而,對這些在當代文明轉型曆史契機中可能深度崛起,異軍突起的種種迹象和内在邏輯遮蔽有加。然而,中國解決“三農”問題的城鄉統籌發展方案、中國貧困治理戰略目标的政治堅守、中國對農業文明傳統重新進行體系化認知的時代覺醒,都将生态農業社會在文明沿襲與創新的結構形塑,推向了人類命運共同體與村莊精神文化再造的生态政治學、經濟學、社會學等學科視野的交叉共享。對小農家庭經營為主的農村在地化城鄉互動發展創新體系建設,提供了可能。就目前研究和實踐的進展看,至少在以下兩方面已經展示前景,而中國的國家制度優勢,則是這種發展的首創主體和制度載體。其提供的創新空間在于:

其一,小農家庭農業經營的隐性農業革命[30],将使2億多農民家庭小規模農業土地經營産生高附加值的收益,從而擺脫貧困并走向區域性的共同富裕。其二,以一二三産業融合發展,田園綜合體建設的農村在地化跨城鄉發展将改變人類。

從農業文明的曆史形塑中理解小農家庭經營在中國扶貧攻堅及區域發展、城鄉統籌發展、中國現代化轉型發展基礎地位及重要意義,在當下具有迎接挑戰、抓住曆史契機的戰略選擇功能。而中國貧困治理的目标确立,也可以鎖定在一個個農村貧困家庭通過生産脫貧與區域産業發展相勾連的制度打造的根本堅守之上。

以小農家庭經營承包土地為基礎的精準扶貧模式的選擇是遵循自然規律、經濟規律、社會發展規律的時代選擇。

第一,遵循自然規律。由貧困地區的自然生态條件以及長期形成的生态智慧所決定。貧困地區的山區、高寒區,農業耕作養殖的家庭單位較适合這裡的人地關系及組織基礎。胡耀邦30多年前就說過,要因地制宜扶貧,在深山區、森林區、高寒區不适合種糧的地方搞以糧為綱,是違反經濟學起碼常識的[31]。因此,小農家庭經營與市場、技術、工具等公共服務體系,以及農民自己的合作社結合的規模化生産,才符合貧困地區自然環境及農業知識積累的規律。在産業扶貧中為什麼資本下鄉的農業規模經營20多年一直在不斷地翻新,卻難以找到一個3年以上的成功案例,主要原因就是,在耕地貧瘠、地形地貌多樣化,農業基礎設施建設還很缺乏的深度貧困地區搞規模化的産業扶貧,其物種多樣性和生長習性多樣性的認知和把握,顯然離不了人力成本投入的小農家庭經營主體之間合作達成的規模化。市場規律在此是将人力資本進行了無情的淘汰,半勞動力的投入彌補了勞動力成本的脆弱性。

小農家庭經營主體基礎上的規模化的農業品形塑,即是來自小農家庭人口和當下半勞動力家庭結構與生物季節性生長規律的契合。實現産業規模化、市場化的路徑,其實并不一定要以破壞小農家庭經營為前提。扶貧戰略對脫貧資源的配套以及對貧困人群内生動力的激發,首先即是要運用人地關系創新、依從約束條件的自然本性,走另外一條規模化之路。

第二,遵循經濟規律。在扶貧開發中遵循經濟規律的底線思維,表現在習近平總書記所講的,農村土地制度改革,不管怎麼改,還是有底線的,就是不能把農村土地集體所有制改垮了,把耕地改少了,把糧食生産能力改弱了,把農民利益損害了。

保護農民與土地生産的根本利益關系,是人類社會千百年來探索出的經濟學規律。即使在工業化、城市化過程中率先發展的國家和地區,例如日本、韓國、我國台灣地區等,也将保護農村與農民的生産生活空間作為農業經濟的前提,因此都采取了嚴格限制非農民進入農業和農村的措施。陳錫文将此歸納為四個原因:第一,避免農民的土地權益受到外來資本的侵害;第二,避免農地被違規違法用于非農的目的;第三,保持農村以村莊為基礎的社會形态的穩定;第四,保持農民家庭在農業經營中的主體地位,這些考慮都是出于在工業化、城鎮化快速推進的轉型期保持農村經濟和社會的穩定。顯然,通過相關的制度設計,他們的目的基本得到了實現。因此陳錫文認為,公司企業進入農業實行雇工經營,除了可以實行嚴格規範的勞動管理的工廠化生産的大棚園藝業、規模化養殖業等少數領域能夠獲取較好的效益外,在棉油等大宗農産品的生産中還鮮見獲得成功,因為這不符合農業需要以家庭經營為主體的規律[32]。而且,雖然發展生産脫貧一批的精準扶貧是瞄準了與市場對接的現代農業生産特點,但在此仍應跳開農村看農業。“工商資本興辦的農業企業與農民合作社有很大的不同,前者的盈利分配與農民無關,而這種分配對于農民增收關系重大,這個問題不容忽視。”[33]

第三,遵循社會規律。為什麼農村這麼重要?是因為工業與城市化交集的背後機理是成本效益原則。而中國的農業與農村交集背後機理是人多地少,所以大多數都集聚村莊而活,相互守望相助,這是傳統農業的基本特點,它有一個複雜的農村社會結構,以村莊治理為中心的複雜的農村社會結構。誰都知道,地的背後是人,如果不讓農民去城鎮和二三産業獲得更好的收入,強行的土地流轉集中,那無異于曆史上的土地兼并,就會引出非常多的問題[34]

從遵循社會規律的視角看小農家庭經營為基礎的社會合作,社區社會共同體的存在即是農業與農村不可分割的社會關聯機理。“毛澤東提出農業的出路在于機械化,今天的承包到戶也實現了機械化,這就是社會化服務。使小塊土地實現了機械化,颠覆了傳統意義上的規模經營概念,打破了小農經濟不能實現農業現代化的判斷。可以認為,一是中國農民的實踐,創造了農業發展的奇迹,将引發農業發展的新變革。因為農機、農業技術、市場營銷、農産品加工等都可以進行社會化分工,特别是與工業密切相連的可以進行精細化分工。但自然生産過程還是以家庭為中心,這樣就把農業的特點與工業化的優勢都結合起來,從而契合了舒爾茨提出的将現代要素注入傳統農業的觀點。如果不出現自然災害,市場風險就在社會化合作中分擔。”[35]

五、結論與讨論

我們的研究認為,P市“三變”背後隐藏着農民土地承包經營權的實現方式和連鎖效應包含的極大風險,其實質是土地問題。在減貧發展中,中國制度優勢的政治根源在于“政黨利益中立性”與“人民對美好生活的向往,即是我們的奮鬥目标”的宗旨意識相嵌構,也是土地經營權實現方式的前提。土地是“三農”問題的核心,它既是最基本的生産要素,也是幾億農民的民生保障基礎,國家相關政策的調整一直都秉持審慎的态度。本文從農村減貧與發展的角度探讨土地經營權實現方式的問題,并不是要反對土地流轉,而在于強調要把它放到特定的時空場域中去考量。我們認為:

首先,分散的家庭經營與大市場的對接确實是農業發展的一大難題。但是,大規模的土地流轉一定要建立在以下基礎上:一是農戶大規模穩定的非農就業取代其以農業為主的生計方式,土地對他們失去了生存保障的意義,也就是通過城鎮化、工業化等途徑,用已有的發展條件将農民從農村吸納出去,而不是将他們強行從土地上剝離,讓他們去“推動”城鎮化和工業化;二是要有有利的自然地理條件,如平原地區和離城鎮較近的地區,規模經營有可能獲得更高的經濟效益,但是在山地占絕對主導的地區,土地高度細碎和分散,自然條件差異巨大,所謂“一山分四季,十裡不同天”,大規模土地流轉在經濟效益、生态效益、社會效益上都有可能得不償失。土地流轉也應遵循經濟規律、自然規律、社會規律。2014年,全國耕地流轉面積占家庭承包經營耕地面積的30.4%,隻有8個省市超過35%,這些省份一類是上海、江蘇、北京、浙江等經濟高度發達的地區,另一類就是黑龍江、河南等傳統農業發展基礎好的地區[36]

其次,大規模的小農長期存在,既是中國的曆史特征,也是當前中國的基本國情,農業和農村的發展道路選擇要充分認清這一前提。誠如黃宗智的研究所指出,中國多年來一直都在試圖模仿美國模式,政策上一直都向規模化農業企業傾斜,試圖通過他們來“帶動”中國農業的“産業化”,并提倡“資本下鄉”。但事實上,在中國目前農業經營的現實下,這種模仿政策說到底是一種空中樓閣的設想,離現實較遠,在短中期不可能起到大規模的作用。我們亟須反思多年來偏重大農戶、無顧小農戶的政策。中國的農業體系和美國極其不同。中國的農業仍然是個以小農場為主體的體系,戶均約20畝。而美國的農場平均面積将近2800畝,要比中國的大100多倍。因此,中國大陸的小農業并不需要橫向的一體化、規模化,而是應該學習日本、我國台灣地區的“東亞模式”,借助由下而上、基于農村社區的農業合作社(如日本的農協)來把無數的小農組織、整合起來,促使農産品經過規範化而進入縱向一體化[37]

對此,黨的十九大報告指出:構建現代農業産業體系、生産體系、經營體系,完善農業支持保護制度,發展多種形式适度規模經營,培育新型農業經營主體,健全農業社會化服務體系,實現小農戶和現代農業發展有機銜接。這一定位,高瞻遠矚。

最後,應該打破二元對立和線性進化的觀念,重新審視小農和鄉村的價值。在現代社會,小農經濟常常背有“惡名”,一般觀點認為它阻礙了工業化進程,是落後的象征,必将走向消亡。随着理論反思的不斷深入,人們發現,小農經濟有自身非常明顯的特點,它并未過時[38]。即使是在發達國家,農業也存在着工業化和再小農化兩種趨勢[39]。因此,我們應該正視農業的本質和小農農業在尊重自然、尊重生命、尊重健康方面的特征,正視小農在農業中的主體性特征[40]。鄉村具有多維度的價值[41],無論是田園綜合體,還是生态農業社會,或者十九大報告所提出的鄉村振興,都是在承認鄉村價值的基礎上所昭示的鄉村發展的可能路徑。


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注釋:

1、轉自“實踐與文本”網站,http//www.ptext.CN/xsqy?!=61201759日。

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