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中國農村改革的基本脈絡、經驗與展望

作者:魏後凱 劉長全  責任編輯:周 潔  信息來源:《農業經濟問題》2019年第2期  發布時間:2019-07-20  浏覽次數: 4194

【摘 要】自1978年以來,中國農村改革大體經曆了家庭經濟地位重新确立、資源配置從計劃向市場過渡、新型城鄉關系初步确立和發展、農村改革全面深化4個階段,基本脈絡是以家庭承包經營為基礎,以保障農民權益和主體地位為核心,從單領域到全方位、從點到面、從試點到推廣的漸進式市場化改革。這種漸進式改革符合中國的國情特點,激發了農民的積極性和農村的發展活力,為中國農村的持續快速發展奠定了堅實的制度基礎。40年的發展曆程表明,改革創新是引領農村發展的第一動力。中國農村改革的基本經驗是:堅持市場化改革方向,通過市場化解決中國農業農村現代化的資源配置機制和市場主體激勵問題;堅持“維護農民經濟利益、保障農民政治權利”這個基本主線,确保農民是農村改革與發展的受益主體;堅持破除城鄉之間、工農之間等各個維度上的二元結構,讓農民分享國家發展成果;堅持基層創新與頂層設計相結合的農村改革“方法論”,以把握改革的方向并取得實效。在新時代,要實現農業農村現代化和鄉村全面振興的目标,必須采取綜合配套、整體推進的方式,進一步全面深化農村改革,充分調動農民和基層的積極性,全面激發農業農村發展的内生活力和動力。

【關鍵詞】農村改革;市場化;城鄉關系;農業農村現代化


一、中國農村改革的曆程與基本脈絡

中國農村改革自1978年拉開帷幕迄今已曆經40年。随着改革開放的不斷深入,中國農村改革也從早期的以轉變農業經營制度和引入市場機制為主要内容的經濟體制改革逐步向覆蓋農村政治、經濟、社會、文化、生态和黨的建設等各方面内容的全方位改革推進。根據改革背景、目标和重點任務的不同,大緻可以把中國農村改革的曆程分為家庭經濟地位重新确立、資源配置從計劃向市場過渡、新型城鄉關系初步确立和發展、農村改革全面深化4個階段。這種階段性變化反映了中國農村改革的基本脈絡,即以家庭承包經營為基礎,以保障農民權益和主體地位為核心,從單領域到全方位、從點到面、從試點到推廣的漸進式市場化改革。這種漸進式市場化改革作為一根主線,貫穿于中國40年農村改革的始終。在幾乎觸及農村各個方面的所有改革中,有些幾乎貫穿于整個改革曆程,有些則集中在個别階段。下面圍繞各個階段農村改革的基本特征和重點任務對其主要改革内容進行歸納和梳理,以便能夠比較全面地反映中國農村改革的基本脈絡。

(一)1978~1984年:家庭經濟地位重新确立

在這個階段,通過建立家庭聯産承包責任制、廢除人民公社制度等改革,家庭經濟地位得到重新确立,為以家庭承包經營為基礎,統分結合、雙層經營的農村基本經營制度的建立奠定了基礎。這一基本經營制度是黨的十一屆三中全會以來黨的整個農村基本政策的核心内容,也是黨的農村政策的基石(陳錫文等,2008)。

改革前的20多年中,中國農村效仿蘇聯推行的集體農莊模式(關銳捷,1998)極大制約了生産力與農業農村發展。至改革開放前,農民太窮、農産品供給嚴重不足已成為中國農村的主要問題,當時的農村甚至被認為是離譜的貧困與短缺并存(周其仁,2008)。1978年,已經經曆過“三起三落”的“包産到戶”沖破政治、理論和思想障礙又一次在安徽崛起。由于能更好地調動積極性,這項改革釋放了長期受到約束的巨大生産潛力,并在改革之初就展現出旺盛的生命力。以實踐為标準,黨的政策的轉變助推了家庭聯産承包責任制的建立和推廣。1982年1月,中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》指出,家庭聯産承包責任制“可以恰當地協調集體利益與個人利益,并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮”。到1983年底,全國有1.75億農戶實行了包産到戶,占農戶總數的94.5%(關銳捷,1998;陳錫文等,2008)。至此,以家庭聯産承包責任制為主要形式的各種農業生産責任制成為中國農業的主要經營形式。

家庭聯産承包責任制在本質上是放松對農戶經營自由的限制,使農戶成為經濟核算單位,通過以土地使用權和剩餘分配權為對象的産權重新界定改變了農民與土地、農民與集體的關系,在農戶層面重建了農業生産的激勵機制(1)。家庭經濟地位的确立,農民經營自由的放開,也迫切要求放松“政社合一”下基層政府對農村經營活動的管控。1983年10月12日,中共中央、國務院正式發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。到1985年春,農村人民公社政社分開、建立鄉政府的工作全部結束,農村人民公社體制正式終結。

(二)1985~2000年:資源配置機制從計劃向市場過渡

在這個階段,包括農産品與生産要素在内的資源的配置機制逐步實現從計劃向市場過渡,首先是啟動農産品流通體制改革,将農業體制改革的重點從理順農民與集體的關系轉向解決和理順農民與國家的關系,其次是推進了鄉鎮企業的發展與改革、農村勞動力流動制度改革和農村金融體制改革等。這些改革為發揮市場在資源配置中的作用奠定了基礎。

1. 農産品流通體制改革。

統購統銷制度與戶籍制度、人民公社制度被并稱為重工業優先發展戰略下的“三駕馬車”(蔡昉,2009)。在統購統銷制度下,價格不能反映供求關系,農民的經營自由和積極性均受到很大約束和抑制。1985年1月1日,中共中央發布《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》,正式啟動以進一步放活農民經營自由和進一步發展商品經濟為取向的農産品流通體制改革。自此,中國農産品購銷體制由統購統銷向“雙軌制”轉變。之後,農産品流通體制又經曆了幾輪改革,逐步實現了糧食供需完全由市場調節,農民及多種形式的市場中介組織作為獨立的市場主體在農産品流通中的地位日益提高,收購經銷主體日趨多元化。統購統銷制度下國家對價格的控制直接影響了農産品購銷過程中的初次分配(1),因此,改革農産品統購統銷制度,由市場根據實際供求關系确定農産品價格,就必然會改變原來工與農、城與鄉、國家與農民的利益格局,實際上是農民平等經濟權利的回歸。

2. 鄉鎮企業的發展與改革。

20世紀70年代末以來,鄉鎮企業“異軍突起”,成為國民經濟的重要組成部分,對農村發展發揮了重要作用。鄉鎮企業的興起一是農村剩餘勞動力轉移就業的客觀需要,通過工業化過程中的商品流動替代人口流動,将被釋放出來的農村剩餘勞動力資源禀賦轉化為現實的經濟優勢;二是由于原來偏重重工業的發展模式為以輕工業為主的鄉鎮企業提供了發展空間。但是,鄉鎮企業在快速發展的同時也面臨一些突出的問題,包括政企不分、經營者權責不對稱、對經營者的機會主義行為缺乏有效監督、農民作為資産所有者的權利不能得到保障等。為此,大量鄉鎮企業以股份合作制為主要形式,以實現政企分開以及兼顧所有者、經營者、勞動者利益為目标,開展了産權制度改革。1993年,鄉鎮企業股份合作制改革全面推開。1997年3月,中共中央、國務院發文提出“采取多種形式,積極支持和正确引導鄉鎮企業深化改革,明晰産權關系”。之後,鄉鎮集體企業不斷加快産權制度改革步伐,逐步向股份制和個體私營經濟轉變。此過程通常伴随着财産權利和分配關系的調整,一方面是集體資産流失對農民财産權利的侵害,另一方面是權利資本化、人力資本和社會資本的資本化(張曉山、苑鵬,2003)。

3. 農村勞動力流動制度改革。

中國長期實行城鄉二元的戶籍管理制度,對鄉城人口流動實行控制或嚴格控制。這既限制了農民的經濟自由,也是對農民身份平等政治權利的否定,在國家經濟社會發展上也帶來了嚴重後果。人口流動限制打破了經濟均衡的實現機制,導緻經濟增長未能帶來相應的就業結構變化,城鎮化嚴重滞後于經濟發展水平,由此形成了相對發達的工業(城市)經濟與極度落後的農村經濟并存的二元結構。改革開放以來,中國對戶籍制度和鄉城人口流動限制的改革逐步展開。在人口流動方面,1985年7月,公安部制定實施《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》,默許了從農村到城市自發的勞動力流動。同年9月6日,居民身份證制度的正式實施為人口流動奠定了基礎。在“農轉非”方面,截至1993年,國家對“農轉非”累計開了23個政策口子。2000年起,廣東、浙江和江蘇等省份宣布取消農業戶口與非農業戶口,并廢除“農轉非”計劃指标。在小城鎮戶口制度方面,1984年10月,國家開始允許農民自理口糧進集鎮落戶,放松農民向集鎮遷移的限制。之後,縣級市和小城鎮的戶口政策開始逐步放松。2000年6月,中共中央、國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若幹意見》,明确規定凡在小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民,均可根據本人意願轉為城鎮戶口,并保留其承包土地的經營權,标志着小城鎮戶籍制度改革全面展開。

4. 農村金融體制改革。

為适應農村經濟發展及農村金融業務擴展的需要,國家在這一時期推行了多項農村金融體制改革,初步建立了滿足不同層次金融服務需求、以商業性金融和合作金融為主體、以民間金融為補充、多種金融機構并存的農村金融體系。一是推進中國農業銀行的商業化改革。中國農業銀行自1979年恢複成立後,是一個專門從事農業和農村經濟發展相關的金融服務的專業銀行。1995年,《中華人民共和國商業銀行法》頒布。1996年,農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系。自此,中國農業銀行開始從專業銀行向商業銀行體制轉變。二是恢複農村信用社的合作金融性質。1993年12月,國務院發布《關于金融體制改革的決定》,提出将農村信用社聯社從中國農業銀行中獨立出來,辦成基層信用社的聯合組織。1996年8月,國務院出台《關于農村金融體制改革的決定》,明确中國農業銀行不再領導管理農村信用社,将恢複農村信用社的合作金融性質作為農村信用社改革的重點。三是清理整頓農村合作基金會。20世紀80年代中期發展起來的農村合作基金會在實際經營中有相當一部分以招股名義高息吸收存款,并将籌集資金用于發放貸款,違規經營金融業務。同時,以政府和鄉鎮企業借款為主的不良資産也給合作基金會帶來巨大負擔和金融風險。1996年8月,國家明确提出對農村合作基金會進行清理整頓。1999年1月,國家在全國範圍内統一取締農村合作基金會。

(三)2001~2012年:新型城鄉關系初步确立和發展

新中國建立後長期存在的城鄉關系和工農關系失衡導緻城鄉發展差距不斷擴大,“三農”問題日益突出。進入21世紀後,随着國家發展階段的轉變以及工業化、城鎮化的不斷推進,國家經濟實力和綜合國力顯著增強,中國開始進入城鄉關系的重要轉折時期。自2000年農村稅費改革開始,國家按照“多予少取放活”的指導方針深化改革,通過農村稅費改革實現“少取”,通過農村社會事業改革、農業支持保護制度和農民權益保護制度建設等實現“多予”和統籌發展,有力促進了城鄉關系轉變和城鄉發展一體化。

1. 農村稅費的徹底改革。

新型城鄉關系中的“少取”主要體現在通過稅費改革減輕農民負擔。農村實行家庭聯産承包責任制以後,農民的稅費負擔開始顯性化。1985年鄉鎮财政的建立及1993年的分稅制改革都加劇了農民負擔,除了繳納農業稅,農民還負擔了基層政府通過多種形式轉嫁的收支缺口。2000年3月,中共中央、國務院下發《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》,在自願前提下在安徽省進行改革試點。之後,農村稅費改革試點範圍快速擴展,至2003年9月,試點基本上已經全面推開。最初,農村稅費改革主要集中在規範稅費征收、減輕農民負擔方面。在此基礎上,鑒于征稅成本已遠高于征稅收入,同時也是落實“多予少取”、增加農民收入的要求,農村稅費改革開始向降低直至取消農業稅的方向轉變。2004年中央“一号文件”《中共中央國務院關于促進農民增加收入若幹政策的意見》提出當年農業稅稅率總體上要降低1個百分點。2005年12月29日,第十屆全國人大常委會第19次會議做出自2006年1月1日起廢止《中國人民共和國農業稅條例》的決定。自此,延續了2600多年的農業稅正式退出曆史舞台,城鄉關系、國家與農民的關系發生了根本性的變化。

2. 農業支持保護制度的建立和發展。

新型城鄉關系中的“多予”首先體現在國家大力增加農業投入。為調動農民糧食生産積極性、扭轉糧食産量連年下滑的局面(1),國家逐步建立起包括農業補貼制度、最低收購價制度和臨時收儲制度等在内的農業支持保護政策體系,同時加大對畜牧業等非糧食生産的支持,增加農業科技投入,促進現代農業發展。2001~2006年,為保護農民種糧積極性,國家先後推出種糧農民直接補貼、農作物良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼。2004年,中央财政開始對農業保險試點給予支持,減少農業風險給農民帶來的損失。2005~2007年,國家先後啟動稻谷和小麥最低收購價執行預案、玉米臨時收儲制度,消除價格波動風險,穩定農民糧食生産的收入預期。2007年,國家還啟動實施了能繁母豬補貼,對生豬調出大縣給予獎勵,以促進生豬生産、穩定豬肉價格。2008年,國家安排專項投資用于支持奶牛标準化規模養殖,奶牛保險被列入中央财政農業保險補貼範圍。

3. 農村社會事業改革的全面推進。

新型城鄉關系中的“多予”的另一重要體現是農民平等享受社會基本公共服務與社會保障的權利開始得到實現。一是公共财政對農村義務教育的全面保障。2005年12月,國務院下發《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》,決定逐步将農村義務教育全面納入公共财政保障範圍,全部免除農村義務教育階段學生學雜費,對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。2006年6月29日,全國人大常委會修訂《中華人民共和國義務教育法》,在法律上明确義務教育不收學費、雜費,标志着中國農村義務教育事業改革取得了突破性進展。二是新型農村合作醫療制度的建立和全覆蓋。2002年10月,中共中央、國務院做出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》。2003年,國家啟動新型農村合作醫療制度試點。到2009年,新型農村合作醫療制度已經實現全覆蓋。三是新型農村社會養老保險的建立和全覆蓋。2009年9月,國務院頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,試點建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度。至2012年6月,全國所有縣級行政區全部納入新農保覆蓋範圍,農村居民人人享有養老保險成為現實。四是農村最低生活保障制度的建立。2007年7月,國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,決定當年在全國建立農村最低生活保障制度,到年底時,這項制度已經在全國範圍内普遍建立。

4. 戶籍制度與農民工權益保護的改革和提升。

為促進城鄉人口合理流動,加快農業轉移人口市民化進程,2001年以來,國家以小城鎮為切入點,加快了戶籍制度改革的步伐。2001年3月,國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》,正式統一小城鎮的城鎮常住戶口登記,取消小城鎮常住戶口的計劃指标管理。2006年1月,《國務院關于解決農民工問題的若幹意見》提出“中小城市和小城鎮要适當放寬農民工落戶條件”。至此,農民工進入小城鎮和部分中小城市定居落戶的障礙已經不大。2011年2月,國務院辦公廳發出《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》,進一步提出解決中小城市和建制鎮外來人口落戶問題。同時,為提升對農民工合法權益的保障,2004年12月,國務院辦公廳發布《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》。2006年1月,國務院又發文提出從10個方面保障農民工權益。同年7月,多部委聯合發布《關于印發統籌城鄉就業試點工作指導意見的通知》,要求徹底廢除針對農村和外來勞動力的就業限制,保障城鄉勞動者享有平等就業的機會。《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國社會保險法》先後在2008年和2011年實施,進一步為農民工權益提供了法律保障。

(四)2012年以來:農村改革全面深化

黨的十八大以來,中國進入了全面深化改革的新時期。2013年11月,十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》,提出了全面深化改革的指導思想、目标任務和重大原則。在此背景下,中國農村改革也突出綜合配套和全面深化的特征,由單兵突進向綜合改革轉變,在抓住主要矛盾的基礎上強調改革的系統性和整體謀劃。這一時期,除了繼續完善城鄉融合發展體制機制,改革的重點主要集中在3個方面。

1. 建立完善精準扶貧體制機制。

2012年以來,中國農村扶貧開發進入以精準扶貧為中心的扶貧新階段。2013年11月,習近平在湘西考察時作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示。2014年1月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》,提出國家制定統一的扶貧對象識别辦法,再對識别出的貧困村和貧困戶建檔立卡。随後,有關部門明确了貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區建檔立卡方法和步驟,建立了精準識别、精準幫扶、精準管理和精準考核等精準扶貧工作機制。2015年6月和10月,習近平又先後對農村扶貧工作提出“六個精準”要求和“五個一批”思路。同年11月,中共中央、國務院發布《關于打赢脫貧攻堅戰的決定》,提出“構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局”和“把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略”,要求省市縣鄉村五級書記一起抓扶貧,黨政一把手同為第一責任人。2016年11月,國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》,進一步豐富和完善了扶貧的手段和實現途徑。随着脫貧攻堅的推進,國家還建立和完善了貧困退出機制。2016年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于建立貧困退出機制的意見》,明确了貧困人口、貧困村以及貧困縣的退出标準和程序,其中貧困人口退出以收入和“兩不愁三保障”為标準,貧困村和貧困縣退出以貧困發生率為主要标準。目前,中國特色的脫貧攻堅制度體系已經全面建立,為打赢脫貧攻堅戰奠定了制度基礎。

2. 深化農村集體産權制度改革。

黨的十八大以來,以農村集體經營性資産、承包地和宅基地為重點的農村集體産權制度改革不斷加快。農村集體産權制度改革的核心是探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式,其關鍵是在保護農民集體經濟組織成員權利的基礎上界定和明晰集體經營性資産、承包地和宅基地等的産權歸屬,通過完善權能賦予農民更多财産權利。在承包地改革方面,2014年以來,國家逐步确立了“落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權”的“三權分置”改革思路,全面推進農村土地承包經營權确權登記頒證工作,不斷完善承包地産權權能,促進經營權流轉。為穩定承包關系與預期,黨的十九大報告明确提出第二輪土地承包到期後再延長30年。在宅基地改革方面,國家明确了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革思路,并積極開展宅基地使用權确權登記頒證工作,鼓勵探索宅基地自願有償退出機制。在農村集體經營性資産改革方面,重點是開展清産核資、确定集體經濟組織成員、明晰産權歸屬、推進股份合作制、完善集體資産股份權能和集體經濟運行機制等工作。2014年11月,中共中央、國務院審議通過《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資産股份權能改革試點方案》,并于2015年5月在全國29個縣(市、區)啟動試點。2017年和2018年,農業部和中央農辦連續兩次擴大農村集體産權制度改革試點地區。中央要求到2020年基本完成農村集體經營性資産折股量化到本集體經濟組織成員。此外,經全國人大常委會授權,2015年以來國務院開展了農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點以及承包土地經營權和農民住房财産權抵押貸款試點,并取得了積極的成效。

3. 推進農業供給側結構性改革。

自2015年12月中央農村工作會議提出推進農業供給側結構性改革以來,中央和國務院有關部門制定實施了一系列改革措施。一是調整和優化農業供給結構。農業部按照穩糧、優經、擴飼的要求促進三元種植結構協調發展,開展了“糧改飼”試點和種養結合循環農業示範工程建設等。“糧改飼”試點範圍由2015年的30個縣擴大到2016年的121個縣,2018年進一步擴大到431個縣。二是積極發展農業适度規模經營。為積極培育新型農業經營主體和服務主體,發展多種形式的适度規模經營,2014年2月農業部發布《關于促進家庭農場發展的指導意見》,明确提出引導承包土地向家庭農場流轉,重點鼓勵和扶持家庭農場發展糧食規模化生産;2017年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳又發布《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》,從财政稅收、金融信貸、基礎設施、保險支持、營銷市場、人才培育等方面提出了支持新型農業經營主體發展的政策體系。三是完善農産品價格形成機制。2014年,國家在全國範圍内取消棉花、大豆臨時收儲政策,價格由市場決定;同時啟動東北和内蒙古大豆、新疆棉花目标價格補貼試點。2016年,國家正式取消實行了8年的玉米臨時收儲制度,按照市場定價、價補分離的原則建立市場化收購加補貼的新機制。四是健全農業綠色發展體制機制。為促進農業綠色發展,2015年2月,農業部實施《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》,目前“雙零增長”目标已經提前實現。2017年3月,國務院發布《關于建立糧食生産功能區和重要農産品生産保護區的指導意見》。同年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》,明确提出了推進農業綠色發展的目标任務、實現途徑和保障措施。五是完善财政和金融支持體系。2016年,國家将種糧農民直接補貼、農作物良種補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼,用于支持耕地地力保護和糧食适度規模經營。2017年,國家出台大豆目标價格政策,對大豆實行市場化收購加補貼的新機制,并提出分階段對涉農資金進行統籌整合。2018年開始,國家對補貼範圍内農機具實行敞開補貼。此外,國務院還要求大型商業銀行要設立普惠金融事業部,服務“三農”。

二、中國農村改革的成就與基本經驗

中國農村改革從單領域到全方位、從點到面、從試點到推廣的漸進式推進,為中國農村的持續快速發展奠定了堅實的制度基礎。這種漸進式改革符合中國的國情特點,也正是這種漸進式改革極大地激發了農民的積極性和農村的發展活力,并保持了農村經濟社會發展的穩定,使中國農村改革與發展取得了巨大的成就。40年來,中國糧食産量和農業綜合生産能力穩步提升,農民收入和生活水平顯著改善,農村面貌發生了翻天覆地的變化,農村貧困人口大幅減少,為保障世界糧食安全和推動全球減貧事業做出了巨大貢獻。中國農村改革的經驗表明,唯有改革才能全面激發農村發展的内生活力,才能促進農村的全面發展和繁榮。可以說,改革創新是引領農村發展的第一動力。

(一)中國農村改革取得的巨大成就

中國農村40年改革取得了巨大的成就。在農業方面,各項農村改革的不斷深化極大地解放了農業生産力,促進了農業快速發展,有效保障了國家糧食安全。首先,農産品市場與勞動力、土地、金融等要素市場全面發展,市場開始在資源配置中發揮決定性作用,農産品供需關系與價格主要由市場決定,農民的積極性得到極大調動。其次,符合中國國情和農業生産特點的農村基本經營制度基本形成。在堅持集體所有、家庭承包經營的基礎上,各類新型農業經營主體大量湧現,農業生産方式正在經曆鄧小平所論述的農業的第二個飛躍(1)。農業社會化服務和農民合作社等快速發展,促進了小農戶與現代農業生産方式、與大市場的對接。再次,發展現代農業的政策體系逐步健全,農業支持保護制度日益完善,現代農業産業體系、生産體系、經營體系加快形成,農業與二三産業融合發展穩步推進。在各項改革的推動下,中國農業綜合生産能力和供給保障能力不斷增強,各種農産品供應日益豐富,實現了由“吃不飽”到“吃得飽”的轉變,現在又開始由“吃得飽”向“吃得好、吃得健康、吃得安全”轉變。從1978~2017年,中國糧食産量由3.05億噸增加到6.62億噸,增長了1.17倍,人均糧食産量由317公斤增長到477公斤,自2010年以來連續8年超過國際公認的400公斤安全線(2)。

在農村方面,随着新農村建設、美麗鄉村建設、農村生态文明建設的相繼推進以及鄉村振興戰略的實施,中央和各級地方政府加大了公共财政在農村基礎設施和公共服務方面的投入,農村經濟社會發展步伐加快,農村面貌發生了翻天覆地的變化。40年來,公共财政在農村的投入大幅增加,農村交通、郵電、通信、網絡、電力、供水等基礎設施顯著改善,教育、文化、醫療、衛生等社會事業全面發展,農村基本公共服務供給大幅增加。據第三次全國農業普查數據,截至2016年末,全國已有99.3%的村通公路,99.7%的村通電,99.5%的村通電話,82.8%的村安裝了有線電視,89.9%的村通寬帶互聯網,81.9%的村有衛生室,73.9%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理。與農村經濟、社會發展相适應,鄉村治理改革加快推進,各地探索形成了一批各具特色的鄉村治理模式,農村基層民主得到較好貫徹落實,鄉村治理能力和水平明顯提升,與社會主義市場經濟體制和集體所有制相适應的農村經濟社會管理體制正在形成,夯實了黨在農村的執政基礎。

在農民方面,中央不斷加大強農惠農富農政策力度,自2003年以來連續出台16個“一号文件”支持“三農”發展,農民各項經濟、社會和政治權利得到顯著提升與保障,農村居民收入和生活水平大幅提升,正在加快實現從溫飽向全面小康的曆史跨越。從1978~2017年,農村居民人均可支配收入從133.6元增加到13432.4元,增長了99.6倍,年均實際增長7.73%,比城鎮居民高0.46個百分點。農民收入的持續快速增長和基本公共服務水平的穩步提升,尤其是城鄉居民養老、醫療等社會保障制度的逐步并軌,大幅提高了農民的生活和福祉水平。從1978~2017年,全國農村居民人均消費水平從138元提高到11704元,年均實際增長6.90%,比城鎮居民高0.54個百分點;這期間,農村居民恩格爾系數從67.7%迅速下降到31.2%。按照第三次農業普查資料,2016年末,全國99.5%的農戶擁有自己的住房,平均每百戶擁有手機244.3部,彩色電視機115.2台,電冰箱85.9台,淋浴熱水器57.2台,空調52.8台,電腦32.2台,小汽車24.8輛。同時,精準扶貧與全面建成小康社會的努力将農民共享發展成果落到實處;農村集體産權制度改革等賦予了農民更多的财産權利,使得财産權利更有保障,财産權能更加完善;鄉村治理體制改革提升了農民對農村公共事務的參與權、決策權與監督權。

在城鄉關系方面,近年來穩步推進的一系列改革和相關政策措施正在逐步破除導緻二元結構的制度性因素,城鄉融合發展的步伐不斷加快,城鄉居民收入和消費水平差距趨于縮小。按人均可支配收入計算,中國城鄉居民收入比從2007年的峰值3.14下降到2017年的2.71;而城鄉居民消費水平比也從2000年的峰值3.65下降到2017年的2.65(見圖1)。這表明,中國城鄉差距已越過“倒U型”變化的頂點,進入到持續穩定縮小的新時期。特别是,随着戶籍制度和要素市場化改革逐步深化,農業轉移人口市民化以及城市資本、技術、人才下鄉的進程不斷加快,城鄉要素市場一體化水平大幅提升,日益呈現出城鄉要素雙向流動的趨勢。同時,随着公共财政逐步向農村傾斜,近年來城市公共資源和公共服務向農村延伸的步伐加快,有力地促進了城鄉基本公共服務與社會事業發展的均等化進程。截至2017年底,全國實現義務教育發展基本均衡的縣累計達到2379個,占全國總數的81%;有11個省(市)整體實現了義務教育均衡發展目标(1)。

中國農村改革取得的巨大成就對世界農業農村發展做出了重大貢獻,具體體現在以下3個方面:一是對保障世界糧食安全的貢獻。2014年,中國僅用不到世界7.5%的耕地,解決了占世界18.9%的人口的吃飯問題,對保障全球糧食安全和促進世界農業發展做出了巨大貢獻。2017年,中國谷物自給率為98.04%,為确保谷物基本自給、口糧絕對安全奠定了堅實基礎。二是對世界減貧的貢獻。按照2010年标準(2300元,2010年不變價),中國農村貧困人口從1978年的77039萬人下降到2017年的3046萬人,共減少了7.4億人,農村貧困發生率從97.5%下降到3.1%,中國農村貧困人口減少對世界減貧的貢獻率超過70%(李培林、魏後凱,2016)。三是對世界城鎮化的貢獻。從1978~2017年,中國農業就業人口比重從70.5%下降到27.0%,城鎮化率從17.92%提高到58.52%,實現了6.41億人的城鎮化,平均每年新增城鎮人口1644萬人,城鎮化率年均提高1.04個百分點。這種大規模的快速城鎮化和農業勞動力轉移在世界上是絕無僅有的。其中,在1995~2010年間,中國新增城鎮人口3.18億人,占世界新增城鎮人口的31.7%(魏後凱、闫坤,2018)。



(二)中國農村改革積累的基本經驗

持續深化改革是推動中國農村40年發展的根本動力。與财政體制等領域的改革一樣(高培勇,2018),中國農村改革始終是國家整體改革的一個重要組成部分,既服從于整體改革,也服務于和推動整體改革,這是中國農村改革從基本經營制度改革向全面深化改革推進的基本邏輯主線。從以上梳理的改革實踐過程來看,中國農村改革之所以能夠取得巨大成就,主要有4點基本經驗。

第一,堅持市場化改革方向,通過市場化解決中國農業農村現代化的資源配置機制和市場主體激勵問題。40年的實踐經驗表明,雖然農業屬于弱質産業,農村屬于發展中的薄弱環節,需要政府加大扶持力度,但農村改革必須堅持市場化的方向,要通過深化改革全面激活要素、主體和市場,激發農村發展的内生活力和動力。從早期的家庭聯産承包責任制改革、鄉鎮企業發展與改革、農産品流通體制和農村勞動力流動制度改革,到随後的農村金融改革和農村集體産權制度改革,再到最近的城鄉融合發展體制機制創新,這一系列的市場化改革措施明晰了農村産權和分配關系,促進了市場開放和要素流動,完善了價格形成機制,理順了農民、集體與政府在市場中的功能和關系,從而使農村經濟體制逐步向“發揮市場在資源配置中的決定性作用”趨近,對解放和發展農村生産力發揮了根本性作用,為農業農村現代化提供了堅實的體制機制保障。

第二,堅持“維護農民經濟利益、保障農民政治權利”這個基本主線,确保農民是農村改革與發展的受益主體。圍繞這一基本主線,40年來國家通過穩定并完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,确立了農戶作為市場經營主體的地位,恢複了農民的最基本經濟權利;通過農業支持保護制度的建立和完善,為農民經濟利益和收入增長提供了保障;通過農村勞動力流動制度改革,賦予了農民自由遷徙、自由擇業的發展權利;通過農村集體經濟組織運行機制和産權制度改革,厘清了村黨支部、村委會和村集體經濟組織的關系,提升了農民在集體經濟發展中的主體地位,确保了農民對集體經濟發展的知情權、參與權、決策權、監督權和收益分配權,在堅持集體所有制的基礎上賦予了農民更多的财産權利和更完整的财産權能;通過鄉村治理體制改革,強化農村基層民主,改善了農村社會管理,使農民能夠享有對農村社會經濟事務的知情權、參與權、決策權和監督權。實踐表明,确保農民是農村改革與發展的參與者和受益者促進了農村經濟社會的協調同步發展,為農村改革與發展的持續推進奠定了堅實的社會基礎。

第三,堅持破除城鄉之間、工農之間等各個維度上的二元結構,讓農民分享國家發展成果。破除二元結構,構建新型工農城鄉關系,讓農民充分分享發展成果和更有獲得感,是農村改革的重要目标之一。改革以來,中國破除二元結構是從局部到全面漸次展開的。戶籍制度與勞動力流動制度改革保障了農民最基本的平等發展權利;自2000年農村稅費改革開始,取消農業稅及建立農業補貼制度等重大改革标志着國家與農民之間的關系從“多取少予”向“多予少取”轉變;農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、新型農村社會養老保險制度等的建立以及随後的城鄉并軌,推動了城鄉社會保障一體化的進程;農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革,擴大了農民的财産權利,促進了農民分享工業化、城鎮化的紅利。這一系列改革的相繼推進,促使城鄉關系從分割到統籌,再到一體化和融合發展的方向轉變。全方位破除二元結構,構建城鄉融合發展的體制機制,将為實現農業農村現代化和鄉村全面振興提供制度保障。

第四,堅持基層創新與頂層設計相結合的農村改革“方法論”,有利于把握改革的方向并取得實效。從家庭聯産承包責任制到鄉鎮企業改革,再到農村改革試驗區和農村“三變”(資源變資産、資金變股金、農民變股東)改革等,中國農村的許多重大改革大都首先發端于基層創新,通過先行探索、試點試驗和經驗總結,然後再在全國範圍内推廣實施。實踐證明,發揮農民的積極性、創造性,确保農民是改革的推進者,往往是農村重大改革取得突破的關鍵。但是,單純依靠基層創新是遠遠不夠的。随着改革的不斷深化,農村改革涉及的領域越來越廣泛,所觸及的深層問題日益複雜,因而需要加強頂層設計,明确改革的目标、時序安排、實施路徑和相關配套政策。40年的經驗表明,中國農村改革要想取得成功,就必須采取自下而上與自上而下相結合的方法,通過試點試驗将基層創新與頂層設計有效地銜接起來。隻有這樣,才能充分調動基層的積極性,發揮農民的主動性和創造性,同時把握改革的正确方向,避免犯一些颠覆性的錯誤。

(三)中國農村改革面臨的挑戰

中國農村40年改革雖然取得了巨大的成就,并積累了一些基本經驗,但随着改革的不斷深化,一些深層次的矛盾和問題日益暴露出來,例如農民的主體地位未得到充分發揮、農村要素市場發育嚴重滞後、縮小城鄉差距的任務依然十分艱巨、農村環境問題與結構性問題突出等。這些矛盾和問題如不盡快解決,将會制約農村改革的成效,成為改革需要突破的瓶頸。

1. 農民的主體地位未得到充分發揮。

整體而言,保障和提升農民的經濟利益、政治權利是貫穿于40年中國農村改革進程的主線。但是,從實際改革進程看,農民在政治與經濟方面的主體地位至今尚未得到充分發揮,這既表明改革不夠深入,也成為改革成效提升的制約因素。在政治方面,一是農民不能平等享受公民權利。農民自由遷徙和就業的權利曾長期受到限制,農村公共産品供給長期缺失或大幅落後于城市,進入城市的農民至今還不能完全平等享受城市基本公共服務。二是農民在鄉村治理中的權利未能得到充分保障。由于鄉村治理機制仍不健全,缺乏對村幹部的有效制衡機制,農民對村集體重大事務的知情權、決策權、參與權和監督權尚不能得到充分保障。在經濟方面,一是農民不能平等分享城鎮化帶來的土地增值收益。長期以來,由于土地制度改革與城鄉一體化土地市場建設滞後,農村集體所有的建設用地不能直接轉讓用于住房或工商業開發,隻能由地方政府低價将農村土地征收轉為國有土地後再高價賣出。二是農民對集體經濟的權益和權力尚不能得到充分保障。由于農村集體産權制度改革滞後,農村集體經濟長期面臨産權不清、權責不明、政經不分等問題,農民參與和監督集體經濟經營的成本高,不能合理分享集體經濟發展的收益,農民作為所有者在集體經濟治理中長期缺位往往導緻集體經濟蛻變為“幹部經濟”。此外,農村集體經濟産權缺乏交易與退出補償機制成為進城農民市民化的制約因素。三是市場化進程中農民的分配地位低。由于未能充分提高農民的組織化程度,在進入市場的過程中農民與資本往往處于不對等地位,難以分享産業增值收益,進入産業鍊上下遊的能力也較弱。

2. 農村要素市場發育嚴重滞後。

相對于産品市場的改革步伐,農村要素市場發育嚴重滞後,成為制約農業農村現代化的重要因素。首先,戶籍制度及其他配套制度改革滞後,嚴重影響了農民工的市民化進程,損害了農民工群體及其家屬的發展權益。近年來,雖然全國各地均取消了農業戶口與非農業戶口的區分,但隐含在其中的各種福利差别并未完全消除。一些大城市采取帶有歧視性的積分落戶辦法,落戶條件苛刻,真正落戶的隻是極少數人。并且,各地持居住證所享受的基本公共服務目前仍非常有限。其次,土地制度改革滞後。在承包地方面,承包地産權與流轉機制等改革仍不能滿足新型農業經營主體發育和農業适度規模經營發展的需要,轉變農業生産方式與發展農業現代化的土地制度基礎尚未完全建立。在農村宅基地方面,由于産權權能不完整、市場化流轉機制缺乏等原因,農村宅基地與住房的市場價值不能顯現,财産功能無法發揮,使得村莊人口減少與村莊占地擴張并存、宅基地低效利用與新增住房需求不能得到滿足并存,缺乏提高農村宅基地利用效率的制度基礎與激勵機制。在集體經營性建設用地方面,雖然2013年《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》提出“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”,但是城鄉土地市場一體化進程緩慢,農村集體經營性建設用地入市仍然隻是少數試點地區數量有限的試驗行為。再次,農村金融制度改革滞後,農村金融供給與普惠金融發展目标差距較大。一方面,農村金融供給緊張局面長期存在。二元結構下的金融制度曾導緻農村資金大量外流,當前農業農村的金融供求在總量和結構上仍面臨失衡,農戶金融抑制現象依然普遍。另一方面,農村産權制度改革滞後。由于處置權能不完善,承包地、農房及集體經營性建設用地的抵押、擔保等功能無法發揮。

3. 縮小城鄉差距的任務依然十分艱巨。

1985年以來,随着國家體制改革的重點從農村轉向城市,國家政策也偏向城市,農業農村發展沒有得到足夠重視,導緻農村基礎設施和公共服務嚴重滞後,農民收入增長緩慢,城鄉差距在一段時期甚至呈擴大趨勢。2003年以來,在中央強農惠農富農政策的支持下,雖然城鄉差距已出現逐步縮小的态勢,但至今仍維持在較高水平。縮小城鄉差距、實現城鄉基本公共服務均等化的任務依然十分艱巨。首先,在教育、醫療、衛生、社會保障等基本公共服務供給方面,國家長期實行的是以城鄉分割的戶籍制度為基礎的城鄉有别的制度安排,導緻農村基本公共服務供給嚴重不足。近年來,随着新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療等制度的建立及城鄉并軌,雖然公共财政對農村基本公共服務的覆蓋範圍不斷擴大,農村基本公共服務的供給水平得到明顯提升,但是由于農村基本公共服務欠賬過多,城鄉基本公共服務均等化還遠未實現。其次,資金投入長期不足導緻農村人居環境較差,遠不能滿足農村居民日益增長的美好生活需要。第三次全國農業普查數據顯示,截至2016年末,全國仍有82.6%的村莊的生活污水未得到集中處理或部分集中處理,67.7%的村莊沒有幼兒園、托兒所,45.1%的村莊沒有執業(助理)醫師,40.8%的村莊沒有體育健身場所,38.1%的村莊内部的主要道路沒有路燈,幾乎所有的村莊均沒有地下管網,仍有52.3%的農戶尚未使用經過淨化處理的自來水,48.2%的家庭使用普通旱廁或無廁所,44.2%的農戶使用柴草作為主要生活能源。

4. 農村環境問題與結構性問題突出。

在人多地少的資源約束下,為确保國家糧食安全(口糧絕對安全)和滿足城鄉居民不斷增長的消費需求,中國農業長期實行的是以糧食為核心、主要依靠化學農業支撐産量增長的增産導向型政策(魏後凱,2017)。由此帶來了兩個方面的突出問題:第一,農業面源污染問題日益突出。在增産導向型政策下,一方面靠化肥、農藥等持續的大量、過量使用實現連續增産,另一方面農村環境管理薄弱,甚至是粗放松懈。長期過量使用化肥、農藥以及規模化畜禽養殖産生的大量排洩物導緻了嚴重的耕地闆結、土壤酸化、環境污染等問題。近年來,盡管在國家政策的推動下,中國化肥和農藥使用量已開始下降,農業廢棄物的資源化利用水平也有所提高,但化肥、農藥的使用強度仍高于國際公認的安全上限,更遠高于世界平均水平,農業面源污染形勢依然嚴峻。第二,農業生産及供需的結構性問題突出。增産導向型政策雖然刺激了農産品産量的增長,保障了農産品供給和國家糧食安全,但并沒有從根本上解決一些深層次的結構性問題。從供需角度看,這種結構性問題集中體現在:一是以糧食增産為核心的政策導緻農産品結構單一,與城鄉居民消費結構多元化的趨勢不匹配;二是缺乏優質優價的價格引導機制導緻優質農産品缺乏,與城鄉居民對高品質農産品的需求不匹配;三是價格扭曲導緻資源配置低效,生産結構與資源禀賦特征和邊際生産效率不匹配。

三、對未來全面深化農村改革的展望

當前,中國特色社會主義進入了新時代,中國經濟已由高速增長轉向高質量發展。在新時代,面對新的國際國内經濟形勢,為了從根本上破解農業農村發展面臨的深層次矛盾和問題,加快推進農業農村現代化進程,促進中國由農業大國向農業強國轉變,實現鄉村全面振興的目标,中國的農村改革不能采取單項推進、零敲碎打的辦法,而必須堅持基層創新與頂層設計相結合,采取綜合配套、整體推進的全面深化改革的方式。要依靠全面深化農村改革,充分調動農民和基層的積極性,全面激發農業農村發展的内生活力和動力。在未來加快推進農業農村現代化的新征程中,改革創新依然是引領農業農村發展的第一動力。

(一)全面深化農村集體産權制度改革

全面深化農村改革的關鍵是加快農村集體産權制度改革。為盤活農村集體資産,增強農村集體經濟活力,在堅持集體所有制的基礎上,積極探索社會主義市場經濟體制下集體所有制的有效實現形式。一是在城鄉融合發展及城鄉要素雙向流動的背景下,繼續深化農村集體資産股份量化改革。要在法律上明确确認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序、标準、條件等,賦予并确保有效實現農民對集體資産股份的占有、收益、轉讓、有償退出及抵押、擔保、繼承等更加完整的财産權能,同時規範農村産權交易,逐步擴大産權交易半徑和股權轉讓範圍,促進農村資産産權合理有序流動。二是進一步完善集體經濟組織運營機制,提高集體資産經營管理的市場化程度,明晰村集體經濟組織與村委會在集體經濟運營管理中的關系,明确村集體經濟組織在村公共産品供給中的責任。三是增強和保障土地的财産屬性,賦予農民土地承包經營權和宅基地使用權更加完整的權能。在承包地所有權、承包權、經營權以及宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”框架下,全面放活農村土地經營權,進一步放活宅基地和農民房屋使用權,加快農村集體經營性建設用地入市和土地征收制度改革,通過市場交易加快建立進城落戶農民承包地、宅基地退出長效機制,切實讓農民更多地分享土地增值收益。四是探索混合所有制經濟在農村的實現形式,鼓勵集體經濟發展中引入社會資本。

(二)加快推進農業發展體制機制創新

轉變農業生産方式,發展現代高效農業,必須加快農業發展體制機制創新。一是以完善農産品流通體制和重要農産品價格形成機制為重點,深入推進農業市場化改革,更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用,促進資源的優化配置。要圍繞農業供給側結構性改革的方向與要求,以提升農業供給體系質量、效率和競争力為核心,優化農業生産與資源、市場的匹配關系,完善農業産業體系、生産體系和經營體系。二是積極培育新型經營主體和服務主體,充分發揮其在現代農業發展中的引領帶動作用。要支持引導新型主體開展多樣化的适度規模經營和社會化服務,尤其是發展糧食規模化生産以及産前、産中、産後服務;鼓勵新型主體之間的聯合與合作,促進不同類型的新型農業經營主體和服務主體融合發展,構建主體多元、服務方式多元的農業社會化服務體系;繼續深化合作社制度改革,以提質為重點,以股份合作制為導向,加快合作社聯合與合作步伐,實現促進發展與強化監管并舉。三是建立健全小農戶支持政策體系,加快推動小農戶與現代農業發展的有機銜接。目前,中國96%的農戶經營耕地規模都在2公頃以下,屬于典型的小規模主導型類型(魏後凱,2017)。未來中國的小農戶将長期存在,關鍵是如何通過建立小農戶支持政策體系,包括投資刺激、财政補貼、金融支持、保險服務、技術培訓等,将小農戶引入現代農業發展體系中,使小農戶将主要精力集中在少數優勢生産環節,而選種、機耕、播種、施肥、植保、收割、銷售、物流等環節都可以通過新型主體的社會化服務來解決。四是進一步完善農業支持與保護制度,其核心是全面推進涉農資金統籌整合使用,調整優化農業補貼方式,并加大對糧食主産區的支持力度。

(三)構建農民增收和減貧的長效機制

鄉村振興的落腳點是生活富裕,而生活富裕的關鍵在農民增收。加快推進農業農村現代化,實現鄉村全面振興,必須長短結合、多措并舉,構建一個主要依靠本地産業支撐的農業農村導向型的農民增收和減貧長效機制(魏後凱,2018a)。一是依靠體制機制創新推動實現鄉村産業振興,促進農民收入持續增長。要完善财政、稅收、金融等支持政策,進一步挖掘和發揮農業的多功能性,按照一二三産業融合發展的思路,促進農業産業鍊條延伸及農業與旅遊、文化、教育、康養、電商、物流等産業深度融合;同時,引導構建多形式的利益聯結機制,促進農民更多地分享産業增長收益。二是實行鄉村振興與扶貧攻堅聯動,做到長短結合。在扶貧攻堅中,要把鄉村振興的理念和措施貫穿于全過程,注重産業培育、内生活力激發和農民增收的長效機制建設;在鄉村振興中,要把貧困戶脫貧緻富和低收入戶收入增長放在首位,着手建立農村減貧的長效機制,切實降低已脫貧農戶的返貧率。三是在打好精準脫貧攻堅戰的基礎上,統籌謀劃2020年後的國家減貧新戰略。要集中力量抓好深度貧困地區精準脫貧和貧困縣摘帽工作,争取高質量完成2020年農村貧困人口如期脫貧的目标。在此基礎上,要立足第二個百年目标,盡快研究制定2020年後新的國家貧困标準,更加注重相對貧困和多維貧困,全面統籌城鄉貧困治理,推動實現由絕對貧困治理向相對貧困治理、由收入貧困治理向多維貧困治理、由單純農村貧困治理向統籌城鄉貧困治理的轉變(魏後凱,2018a)。

(四)大力推進鄉村治理體制機制創新

實現鄉村全面振興,需要建立一個更加有效、充滿活力、多元共治的新型鄉村治理機制,走中國特色的鄉村善治之路。一是推進鄉村治理體系創新。要堅持自治為基、法治為本、德治為先,明确自治、法治、德治的邊界、功能和作用,積極探索三者結合的有效實現形式,構建自治、法治、德治有機結合的鄉村治理體系。這種“三治”結合的鄉村治理體系,是一種符合中國國情和農情特點的,更加完善有效、多元共治的新型鄉村治理體系。二是探索鄉村善治的有效實現形式。善治就是良好的治理。中國村莊數量衆多,類型多樣,各個村莊的情況千差萬别。要鼓勵各村莊大膽創新,積極探索鄉村善治的有效實現形式,形成各具特色的鄉村治理模式。浙江甯海的小微權力清單、象山的“村民說事”,廣東南海的“政經分離”、順德的“政社分離”、佛山的鄉賢治理,湖北秭歸的“幸福村落”等,都是這方面的有益探索。三是進一步完善村民自治機制。鄉村治理有效的關鍵在于确立村民的主體地位,充分發揮他們的主體作用,真正讓他們當家做主。要進一步健全村民自治的參與機制,完善村民自治章程,充分發揮村規民約的作用,強化村務公開和監督管理,确保村民民主權利得到充分的實現。四是加快鄉村治理配套制度改革。改革的重點是理順政社、政經關系,加快培育農村社會組織,建立和完善農村公共品的多元化供給機制和長效管理機制。

(五)完善農業農村綠色發展的體制機制

推進農業農村現代化,必須貫徹綠色發展理念,以綠色興農和美麗鄉村建設為重點,完善農業農村綠色發展的體制機制。在綠色興農方面,要實施化肥、農藥減量行動計劃,建立健全化肥、農藥減量使用的經濟激勵機制,分階段、分品種、分區域推進化肥和農藥使用從零增長逐步向減量使用轉變;建立總量控制與強度控制相結合的管理體制,推動化肥和農藥使用總量和使用強度實現“雙下降”,并逐步穩定在安全合理的适宜區間(魏後凱,2018b);合理确定各農産品的化肥使用強度控制标準,按照強度控制标準、耕地面積、作物種類、複種指數等因素科學确定各地區的化肥使用權數量,積極探索化肥使用權交易制度;進一步深化補貼制度改革,加大對有機肥替代化肥、生物防治替代農藥等的支持力度,消除要素價格和産品價格扭曲導緻的農用化學品過量使用。創建有利于糞污資源化利用的環境與機制,完善畜禽養殖污染監管制度和規模養殖環評制度,探索糞污集中處理的規模化、專業化、社會化運營機制,構建種養循環生産模式的激勵機制。在美麗鄉村建設方面,要加強鄉村規劃,突出鄉村功能和村莊特色,遵循鄉村發展規律,保護好鄉村良好的自然環境,打造山清水秀、環境優美的田園風光,建設生态宜居的人居環境,讓農村更像農村;按照全面小康的要求和更高的标準,堅持數量與質量并重,加強農村道路、通信、自來水、燃氣、垃圾和污水處理、教育、醫療衛生、文化體育等公共設施建設,加大農村環境綜合治理力度,尤其要加大農村垃圾、污水的治理力度,推進農村“廁所革命”,建設功能完備、服務配套、美麗宜居的新鄉村;改變長期形成的“重建輕管”的傳統思維,把農村基礎設施和公共服務設施的長期有效管護提升到重要的戰略高度,實行建管并重,加快建立職責明确、運轉高效的管護長效機制和多元化的成本分擔機制,要設定地方政府将土地出讓金收益統籌用于農村公路、水利、生活垃圾和污水處理等基礎設施建設養護的最低比例。


參考文獻:

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[13]周其仁,2008:《改革的邏輯》,北京:中信出版社。

注釋:

[1]諾斯将從狩獵、采集轉到定居農業稱為“第一次經濟革命”,就是因為兩種經濟形态下人類行為的主要激勵因産權制度不同發生了轉變(道格拉斯·諾斯,1992)。從集體經營向家庭經營的轉變也重構了中國農業生産的激勵機制,對中國農業發展來說也是一次革命。

[2]關銳捷(1998)認為,農産品統購統銷制度的本質特征是以商品買賣為名,對國民收入實行一次再分配。但是,筆者認為将統購統銷界定為影響初次分配更為準确。

[3]1998年以後,糧食産量連續5年下降,尤其是2003年,糧食産量下降比例超過5%。

[4]參見鄧小平(2008)。1990年3月,鄧小平在談到農業問題時指出:“中國社會主義農業的改革和發展,從長遠的觀點看,要有兩個飛躍。第一個飛躍,是廢除人民公社,實行家庭聯産承包為主的責任制。這是一個很大的前進,要長期堅持不變。第二個飛躍,是适應科學種田和生産社會化的需要,發展适度規模經營,發展集體經濟。這又是一個很大的前進,當然這是很長的過程。”

[5]本文使用的數據,除特别說明外,均來自國家統計局出版的各種統計資料和公開發布的數據。

[6]參見《2017年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告》,http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180227/sfcl/201802/t20180227_327990.html。

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